De huidige structuur van het welzijnswerk in Vlaanderen is geen vastliggend gegeven, maar een rustpunt in een historisch proces dat reeds een lange geschiedenis achter zich heeft en nog steeds in ontwikkeling is. Dit proefschrift steunt op een momentopname anno 1993-1994, met aanvullingen naar verdere ontwikkelingen. Er spelen bij de dynamiek in de welzijnszorg belangrijke processen een rol, zoals de collectivisering van de zorg, de institutionalisering ervan en de toe- en/of afnemende professionaliteit van de zorg. Elk van deze processen heeft in de voorbije eeuwen en decennia zijn rol gespeeld in een geschiedenis die de huidige structuur van het welzijnswerk tot gevolg heeft.
In de eerste plaats vinden we in de geschiedenis van de welzijnszorg een collectiviseringsproces. Daarbij worden persoonlijke of interpersoonlijke inspanningen ten aanzien van individuele probleemsituaties overgenomen en gecoördineerd door een collectiviteit, de staat in wording. Zo vinden we een vroege vorm van ambulante welzijnszorg terug in de dertiende eeuw in de Tafels van de Heilige Geest (Jacobs, 1984) of andere armentafels. Deze verdeelden goederen afkomstig uit schenkingen en omhalingen. Ondanks de naam van deze organisaties was hierbij al sprake van een overname van bevoegdheden door een collectiviteit. Er was immers sprake van een burgerlijk beheer (notabele poorters) dat toekeek op de verdeling van de goederen en de toewijzing aan de meest behoeftigen. De burgerlijke invloed is een eerste aanzet tot collectivisering, die een verandering betekent ten opzichte van de situatie waarbij hulpverlening een zuiver individuele of religieuze activiteit is of een vorm van altruïsme. De 'burger' neemt dan ook de functie over van de priester, die van 'handelaar in naastenliefde' (De Swaan, 1989). Tussen deze prille vormen van ambulante welzijnszorg en de huidige situatie heeft deze collectiviseringstendens zich verdergezet, en werden meer en meer taken (reglementering, financiering, ...) overgenomen door de overheid. Dit wil niet zeggen dat de individuele of religieuze zorg verdwenen is. Een actie zoals Welzijnszorg illustreert dit. Bovendien is de collectivisering geen éénrichtingsverkeer. In het recente verleden kunnen signalen herkend worden van een de-collectivisering, in de toenemende aandacht voor vrijwilligerswerk, mantelzorg en 'mixed economy of welfare'.
Parallel aan deze collectiviseringstendens verloopt er een institutionalisering van de welzijnszorg. De oorspronkelijke zorg op lokaal en parochiaal niveau wordt omgevormd tot de armentafels met een formele vorm van beheer. In een later stadium worden deze armentafels dan weer omgevormd tot de 'gemeyne beurs' met een nog grotere inbreng van de burgerlijke organisaties. In het begin van deze eeuw zien we deze evolutie zich verderzetten met de oprichting van de commissies voor openbare onderstand, de COO's. Niet alleen worden de COO's uitgebouwd, maar ook andere ambulante welzijnsdiensten zoals de geestesdispensaria en de pms-centra. Ook op residentieel vlak worden voorzieningen uitgebouwd. In een later stadium worden ook andere bestaande initiatieven ge-institutionaliseerd tot verschillende werksoorten, zoals de CMW's, CLG's, e.d.
Tenslotte wordt de collectivisering en de institutionalisering aangevuld met een professionalisering van de hulpverlening. Deze neemt een aanvang met het ontstaan van een eigen beroepsgroep met geëigende opleidingsinstituten en het meer en meer vervangen of aanvullen van mantelzorg/familiehulp door betaalde beroepskrachten. Dit proces is niet rechtlijnig en zeker niet afgerond. Nog steeds staat de verhouding tussen mantelzorg en professionele hulp en de samenwerking tussen beide ter discussie.
De professionalisering krijgt ook een vertaling op het institutionele vlak. In de ambulante sector zien we zo in de jaren zestig en zeventig een heel gamma van organisaties ontstaan die elk een eigen probleemsituatie als hun zorgspecialiteit naar voor schuiven. De 'verkokering' (voor elke probleemsituatie een aparte organisatie) leidt zo tot een professionalisering, althans een aanspraak op een professionele onderbouwing van de hulpverlening.
De sector van de algemene ambulante welzijnsvoorzieningen is in Vlaanderen, mede door deze institutionalisering en verkokering, sterk versnipperd en heterogeen, tenminste tijdens de onderzoeksperiode. Om enige eenheid in de verscheidenheid te brengen en de belangrijkste actoren van het ambulante welzijnswerk te situeren, beschrijven we achtereenvolgens de verschillende verschijningsvormen (volgens de bestaande wettelijke erkenningsbasis) met telkens de belangrijkste historische evoluties, de wetgeving, het cliënteel, ... Tevens trachten we een aanzet te geven tot een beschrijving van de gebruikte hulpverleningstechnologie in de verschillende werksoorten.
We geven in eerste instantie een beschrijving voor de 5 werksoorten die algemeen als 'het' ambulant welzijnswerk beschouwd worden, t.w. de centra voor maatschappelijk werk, de centra voor levens- en gezinsvragen, tele-onthaal diensten, de diensten voor forensisch welzijnswerk en de jongeren informatie en adviescentra. Dit zijn de vijf ambulante werksoorten die rechtstreeks vallen onder het decreet op het algemeen welzijnswerk van 24 juli 1991. De beschrijving van deze werksoorten geeft de toestand weer anno 1994, enkele jaren na het kaderdecreet maar vóór de uitvoeringsbesluiten of de implementatie daarvan. Dit is ook de periode waarin het empirische materiaal omtrent cliëntregistratie, waarop dit proefschrift steunt, werd verzameld. We sluiten de beschrijving van deze werksoorten af met een overzicht en situering van de recente ontwikkelingen inzake harmonisering/herstructurering van deze sector naar aanleiding van de uitvoeringsbesluiten op het kaderdecreet en de implementatie daarvan.
In tweede instantie geven we een (kortere) beschrijving van de belangrijkste andere ambulante welzijnsdiensten, de 'belendende percelen'. Deze omvatten de centra voor hulpverlening inzake kindermishandeling (CHK), de onthaalcentra voor thuislozen (CRW en CRJV), de diensten geestelijke gezondheidszorg (DGGZ), de probatiediensten en de sociale diensten van de openbare centra voor maatschappelijk werk (OCMW). De onthaalcentra voor thuislozen, hoewel geen ambulante werksoort, werden in dit onderzoek mee opgenomen omdat ze integraal onderdeel uitmaken van het decreet op het algemeen welzijnswerk.
Centra voor maatschappelijk werk
Binnen de strikte groep van het ambulant welzijnswerk vormen de centra voor maatschappelijk werk (CMW's) de grootste. Met 54 centrale consultatiebureau's en 584 antenneposten in 1987 nemen ze 61.2 % van het budget voor algemeen welzijnswerk voor hun rekening.
De CMW's zijn ontstaan door een samengaan van twee evoluties op het eind van de jaren zestig. Enerzijds waren er een aantal groepen vrijwilligers die op een deskundige wijze een sociale dienstverlening wensten open te stellen voor de bevolking. Anderzijds was er de reorganisatie van de sociale diensten van de landsbond van de Christelijke mutualiteiten in 1966. Dit laatste element zorgde door de contacten tussen de Christelijke mutualiteiten en de CVP voor een politieke vertaling van de maatschappelijke behoefte om CMW's op te richten. Bovendien ontstaat omstreeks dezelfde periode de nieuwe wetgeving op de OCMW's (hervorming van de COO's). De aparte wet op de private CMW's stelde het private initiatief in de welzijnssector veilig, wat blijkbaar niet evident was (Vanmaele, in Sociaal, 1987).
De werking van de CMW's wordt in de onderzoeksperiode wettelijk geregeld door het besluit van de Vlaamse Executieve van 28 juli 1983 (B.S. 6 oktober 1983). Dit besluit is een herwerking van het oorspronkelijke basisbesluit van 13 juni 1974. De krachtlijnen blijven ongewijzigd. Artikel 1 (artikel 2 van het KB vuit 1974) omschrijft een CMW als een centrum dat, volgens de methoden van het beroepsmatig maatschappelijk werk, aan de personen en de gezinnen die erom verzoeken sociale en psycho-sociale hulp biedt met het doel de noodsituaties op te heffen of te verbeteren die hun ontplooiing belemmeren (het globaal sociaal functioneren ervan beletten).
In de wetgeving zijn onmiddellijk de twee evoluties te herkennen die tot het ontstaan van de CMW's hebben geleid. Artikel 3 paragraaf 2 (paragraaf 1 in KB van 1974) stelt de volgende voorwaarde voor een erkenning van een CMW: "opgericht zijn hetzij onder de vorm van een vereniging zonder winstgevend doel, hetzij door een landsbond of een verbond van ziekenfondsen bedoeld bij artikel 2 van de wet van 9 augustus 1963 tot instelling en organisatie van een regeling voor verplichte ziekte- en invaliditeitsverzekering". Het KB uit 1974 vermeldt enkel "een verbond van ziekenfondsen erkend als bedoeld door de wet van 23 juni 1894". Hierdoor konden de socialistische mutualiteiten geen aanspraak maken op een erkende CMW-werking. Dit leidde tot de wijziging van het KB op 16 december 1974. Sindsdien kunnen zowel landsbonden als verbonden erkende CMW-werkingen organiseren.
Tot op heden bestaat de scheiding tussen de 'autonome' CMW's en de CMW's ingekapseld in mutualiteiten. De verdeling tussen de twee soorten blijft vrij constant, net zoals het totaal aantal erkenningen. In 1989 waren er 14 autonome en 39 andere centra erkend. Van de mutualiteitscentra waren er 18 bij de Christelijke, 10 bij de socialistische, 4 bij de liberale, 2 bij beroepsmutualiteiten en 5 bij neutrale mutualiteiten.
De 14 erkende autonome CMW's staan niet voor 14 feitelijke organisatorische eenheden. Artikel 3, paragraaf 4 van het besluit van 1983 (artikel 3, paragraaf 2 van KB uit 1974) stelt immers als erkenningsvoorwaarde: "een personeelseffectief hebben van tenminste drie voltijdse betrekkingen die moeten ingenomen worden door beroepskrachten...". Om deze minimumvereiste van drie voltijdse betrekkingen te realiseren, zijn reeds ten tijde van het eerste KB uit 1974 verschillende organisaties administratief gefusioneerd. De 19 feitelijke werkingen werden zo herleid tot 9 erkenningen. Nu staan de 14 erkenningen van autonome CMW's voor ongeveer 30 feitelijke werkingen (FACMW, registratiegegevens 1989).
De financiering van CMW's bestaat uit een forfaitaire tegemoetkoming in de loonkosten van de tewerkgestelde hulpverleners (zoals bedoeld in art. 2, par. 3), een jaarlijkse werkingstoelage bestaande uit een deel per erkend centrum (186.668,- voor de ingekapselde en 660.516,- voor de autonome) en een deel per tewerkgestelde hulpverlener en een toelage voor een dienstverlenend samenwerkingsverband (voor de autonome centra).
Deze financiering dekt niet de globale kost van de werking. Voor de autonome centra vormt dit een probleem, aangezien zij moeten zoeken naar bijkomende financieringsmogelijkheden. Deze diensten eisen dan ook een volwaardige subsidiëring: "de basis-financiële leefbaarheid van deze diensten dient voor 100 % door de overheid te worden gegarandeerd, ongeacht het gekozen betoelagingssysteem" (Vleugels, 1990, p. 43). Momenteel krijgen de CMW's een subsidiëring die ongeveer 57 % van de totale uitgaven dekt (Steyaert, 1990, p. 19 van hfst. 2). Het is niet duidelijk hoe dit percentage verschilt voor de ingebouwde en autonome centra.
Over het cliënteel van de CMW's
bestaat relatief uitvoerig cijfermateriaal,
dat elders beschreven is. Bij wijze van
illustratie geven we hier de verdeling van
het cliënteel volgens leeftijd en type van
het centrum (berekend op basis van Steyaert, 1990, p. 10) :
Het toezicht op de erkende centra wordt geregeld via artikel 13 van het besluit van 1983: "het toezicht over de krachtens dit besluit erkende centra wordt uitgeoefend door de ambtenaren van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap die hiertoe door de Executieve zijn aangewezen. Zij hebben vrije toegang tot de lokalen van het centrum en hebben het recht zonder verplaatsing alle administratieve stukken te raadplegen." De subsidiëring is krachtens artikel 11 ook voorwaardelijk. De vernoemde voorwaarden omvatten: een jaarlijkse aanvraag, geen andere toelagen verkrijgen, afzonderlijke boekhouding, onderwerping aan controle, registratie van de dienstverlening, jaarlijks werkingsverslag, financieel verslag en begroting, e.d. De registratie van de dienstverlening moet volgens paragraaf 2.g gevoerd worden "zoals door de Executieve wordt bepaald". De Executieve heeft inzake de registratie evenwel nooit enige richtlijnen uitgevaardigd.
Nieuwe erkenningen van centra gebeuren eveneens door de administratie. Een erkenning wordt initieel gegeven voor de periode van 1 jaar, en later voor schijven van 5 jaar, mits nakoming van de administratieve vereisten. Om de vijf jaar is er dan een erkenningshernieuwing. Deze is in praktijk een louter administratieve aangelegenheid (Derkoningen, 1985, p. 15).
Centra voor levens- en gezinsvragen
Zoals het geval is voor de CMW's, zijn er binnen de CLG's historisch duidelijk verschillende evoluties te herkennen. De CLG's zijn ontstaan uit drie tendensen uit de jaren vijftig en zestig, t.w. de werking van de CGSO's, de huwelijks- en gezinsraden en de sociale centra.
De CGSO's (centra voor gezinsplanning en seksuele opvoeding) ontstonden vanuit vrijzinnige inspiratie en werk(t)en vanuit de optie dat "elk individu in de mate van zijn persoonlijke volwassenheid en rekening houdend met de algemene menselijke belangen moet kunnen beschikken over zijn seksuele erotische vermogens voor zichzelf, voor menselijke communicatie en voor verantwoorde vruchtbaarheid" (Heyvaert, 1987, p. 2). Binnen de CGSO's ontwikkelden zich twee soorten hulpverlening, t.w. de individuele seksuele voorlichting en terbeschikkingstelling van anticonceptiva enerzijds en de psycho-sociale hulpverlening anderzijds.
De huwelijks- en gezinsraden ontstonden in dezelfde periode vanuit Christelijke inspiratie en hielden zich bezig met de begeleiding van huwelijks- en gezinsmoeilijkheden met het oog op de vrijwaring of de herstelling van de stabiliteit in de gezinsrelaties.
De sociale centra ontstonden in de jaren zestig en stelden "het maatschappelijk werk inzake materiële noden en immateriële behoeften" centraal. Het zijn deze sociale centra die ook aan de basis liggen van de dynamiek rondom de CMW's.
De eerste wetgeving uit 1970 spreekt nog niet over CLG's maar over centra voor prematrimoniale, matrimoniale en gezinsconsultaties (PMG's). De wetgeving is gevoelig aangepast door een nieuw KB op 11 maart 1974. Hierbij wordt de financiering gewijzigd en verbeterd. Vòòr 1974 gebeurde de financiering via een jaarlijkse vaste subisidie via een schijvensysteem van consultatie-uren en een subsidie per uur niet-medische consultatie. In 1974 wordt dit systeem uitgebreid met een jaarlijkse subsidie voor uitrustingskosten, een tussenkomst in de brutoloonkosten van de maatschappelijk assistenten en een subsidie per gemeenschappelijke vergadering. Deze regeling lijdt er in de praktijk toe dat de werking van CLG's volledig gesubsidieerd wordt. Het KB van 6 juli 1976 behoudt deze subsidieregeling.
Het besluit van de Vlaamse Executive van 11 september 1985 verandert de naam van de PMG in: centra voor levens- en gezinsvragen. De taak en de opdrachten worden met dit besluit gevoelig uitgebreid. Waar in het KB van 1976 nog sprake is van 'geïndividualiseerde aktie' (art. 2) spreekt het besluit van 1985 over uitvoering van opdrachten 'langsheen een individuele, een gezins- of een groepsbenadering, onder de vorm van voorlichting, advies, begeleiding of vorming' (art. 2). Bovendien is er nu sprake van het vervullen van vier opdrachten, daar waar dit oorspronkelijk minstens 1 (uit een lijst van 3) was. De vier opdrachten zijn: (1) personen, gezinnen en groepen begeleiden die te maken hebben met relatie-, communicatie- en sexuele moeilijkheden; (2) voorlichting en begeleiding verstrekken inzake geboortenregeling, anticonceptie alsook desgevallend de gepaste anticonceptiva ter beschikking stellen; (3) vrouwen die zich omwille van hun zwangerschap in een noodsituatie bevinden, opvangen en begeleiden; (4) inlichtingen en zonodig advies verstrekken inzake grondbegrippen van het personen- en familierecht.
Momenteel zijn er 57 centra met 10 filialen door de Vlaamse Executieve erkend.
Daarvan zijn er 34 aangesloten bij de federatie van consultatiebureaus voor levens- en
gezinsvragen, 6 bij de federatie van autonome centra voor welzijnswerk (niet te verwarren
met de federatie van autonome centra voor maatschappelijk werk !) en 11 bij de federatie
van centra voor geboorteregeling en seksuele opvoeding. Oorspronkelijk leidde het nieuwe
besluit van 1985 tot een vermindering van het aantal erkenningen, omdat artikel 4,
paragraaf 4 stelt dat een centrum minstens "één of meer beroepskrachten in dienst [moet]
hebben, waarvan ten minste één in voltijds dienstverband die houder is van een diploma
van maatschappelijk assistent ...". De centra die aan deze voorwaarde niet voldeden zijn
gestopt of gefusioneerd met grotere centra (Heyvaert, 1987, p. 4).
Wat betreft de gebiedsafbakening van de hulpverlening is er enige onduidelijkheid tussen CLG's en DGGZ's. Om de grens tussen psycho-sociale en psychiatrische hulpverlening duidelijk te maken, formuleerde de wetgever artikel 2 in het besluit van 1985: "het centrum richt zich tot personen die geacht worden over voldoende psycho-sociale mogelijkheden te beschikken om mits tijdelijke hulpverlening op een meer bevredigende wijze psycho-sociaal te functioneren". In de praktijk blijkt dit onderscheid niet echt duidelijk te zijn (Breda & Van Regenmortel, 1988, p. 40 en 96).
Ook de verhouding tot de CMW's is niet helemaal duidelijk: "de mogelijkheid dat van enige 'wildgroei' en derhalve van een onvoldoende doordacht beleid sprake is, kan niet geheel als onbestaande van de hand worden gewezen", "Opvallend is dat 8 van deze 10 ingebouwde centra, ingebouwd zijn in een centrum voor maatschappelijk werk. Moet hierbij het accent worden gelegd op eenheid in verscheidenheid of op een quasi-identieke problematiek en aanpak ?" (Nys & Quaethoven , 1984, p. 77-78).
Over het cliënteel van de CLG's bestaan vrijwel geen cijfers. Enkel over de gepresteerde consultatie-uren bestaan wat gegevens via het tot 1994 gebruikte systeem van de dagboeken. De meest recente registratie over cliënten voor de sector dateert van 1979 (Mariën, 1979). Artikel 15 van het besluit van 1985 stelt nochtans dat "elk centrum is verplicht de gegevens voor het door de Executieve in te stellen registratiesysteem, mee te delen". Bij gebrek aan een door de Executieve ingesteld registratiesysteem zijn er geen cijfers bekend. Anders dan bij de CMW's is er geen door de federatie georganiseerde registratie. Slechts voor twee federaties kennen we het totaal aantal geholpen cliënten. Wel bestaan zeer uitvoerige gegevens over het aantal gepresteerde consultatie-uren, omdat dit de basis vormt van de financiering.
Bij het opstellen van het overzicht van de Vlaamse welzijnszorg ter gelegenheid van
het eerste Vlaamse welzijnscongres moet Lammertijn (1992) zich wat cijfermateriaal over
de CLG's betreft tevreden stellen met partiële cijfers over de openingsuren en over het
aantal medische en niet-medische consultatie-uren. Deze cijfers worden weergegeven in de
bijgevoegde tabel. In september 1993 is de cijfermatige informatie over de CLG's in het
eerste Vlaamse statistische jaarboek (VRIND 1992) noodzakelijk beperkt tot een enkele
paragraaf: "In Vlaanderen zijn er 61 erkende Centra voor Levens- en Gezinsvragen. In
1989 presteerden zij samen 110.959 niet-medische consultaties en 9.735 medische
consultaties. In 1992 registreerden zij 11.682 nieuwe hulpvragen. Omtrent het kliënteel
van de CLG's en hun problemen is weinig of niets bekend." (VRIND 1992, p. 264). Deze
paragraaf wordt integraal en ongewijzigd overgenomen in de volgende editie van VRIND
(VRIND 1993, p. 259). In 1995 wordt over deze centra eveneens gemeld dat zij 147 FTE
personeelsleden hebben en een kostprijs van 240 miljoen. Tevens wordt er gesteld dat er
geen recentere cijfers bekend zijn (VRIND 1994, p. 181).
| FCLG | CGSO | FACW | |
| aantal aangesloten centra | 34 | 11 | 6 |
| openingsuren per jaar | 70438 | 22582 | 11567 |
| aantal cliënten | 16743 | - | 2344 |
| Cliënten / centrum | 492 | - | 390 |
| niet-medische consultaties | 73312 | 25138 | 12509 |
| medische consultaties | 1698 | 8037 | - |
| consultaties / cliënt | 4.48 | 5.33 |
Het toezicht op de CLG's wordt geregeld via artikel 25 van het besluit van 1985: "de door de Executieve aangewezen ambtenaren van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap oefenen toezicht uit op de toepassing van de bepalingen van dit besluit. Zij hebben vrije toegang tot de lokalen van het centrum en hebben het recht ter plaatse kennis te nemen van alle administratieve stukken en bescheiden die noodzakelijk zijn in de uitoefening van hun ambt en kunnen desgevallend deelnemen aan de vergaderingen bedoeld in artikel 14 voor zover zij niet in strijd zijn met de bepalingen van artikel 13, paragraaf 2."
De erkenning van centra gebeurt door de Executieve op basis van een verslag opgemaakt door de ambtenaren. De erkenning geldt voor een periode van één jaar en kan telkens voor een periode van vijf jaar verlengd worden. De verlenging is onderhevig aan het naleven van een aantal administratieve vereisten (bijhouden van een dagboek, uitvoeren van een niet-bestaand registratiesysteem, jaarverslag, financieel verslag, ... vernoemd in artikel 22).
Tussen 1970 en 1979 zijn 4 erkenningen ingetrokken (Mariën, 1979, p. 45). Dit impliceerde niet dat deze centra hun werking stopten. De werking werd daarentegen opgenomen in een groter geheel.
Tele-onthaaldiensten
De tele-onthaaldiensten zijn zoals de CMW's en de CLG's ontstaan in de jaren zestig, met een eerste dienst in Antwerpen in 1965. Tele-onthaal volgde het voorbeeld van de 'Save-a-life league' uit New York en soortgelijke initiatieven in Londen. In deze voorbeelden lag de doelstelling uitdrukkelijk in het voorkomen van zelfmoord. Door permanent, d.w.z. 24 uur op 24 uur op een eenvoudig toegankelijke manier een gesprekspartner te zijn, trachten tele-onthaaldiensten mensen met zelfmoordintenties ervan te weerhouden deze effectief te realiseren.
De werking van de tele-onthaaldiensten werd oorspronkelijk geregeld door het KB van 1973, maar kreeg recentelijk een nieuw besluit in juli 1991. De opdrachten van de tele-onthaaldiensten worden in dit besluit omschreven als: aan personen in moeilijkheden de mogelijkheid tot een telefonisch helpend gesprek bieden, doorverwijzing naar professionele hulpverleners organiseren en de werking van vrijwillige medewerkers organiseren (art. 3, paragraaf 2). Hiermee wordt onmiddellijk duidelijk dat de tele-onthaaldiensten geen professionele hulpverleningsorganisaties zijn, maar vrijwilligerswerkingen die door professionele krachten worden ondersteund.
Ondanks het feit dat de tele-onthaaldiensten duidelijk de bedoeling hebben aan zelfmoordpreventie te doen, is de wettelijke en feitelijke situatie gericht op vlot toegankelijke, anonieme algemene psycho-sociale hulp. Slechts gemiddeld 3 % van de oproepen betreft een zelfmoordsituatie (FNTO-jaarverslagen).
Vlaanderen telt 5 erkende tele-onthaaldiensten, t.w. 1 per provincie. Het nieuwe besluit voorziet een maximum van 1 erkenning per provincie, met maximaal 1 filiaal per erkende dienst. Dit is de situatie voor de provincie Brabant, waar een dienst te Leuven en te Brussel is. De erkenningen werden geregeld via het ministerieel besluit van 8 oktober 1991 en lopen voor een periode van 5 jaar tot 30 juni 1996.
In Brussel is naast de tele-onthaaldienst nog een centrum ter preventie van zelfmoord werkzaam. Dit centrum (o.l.v. de Antwerpse psychiater P. Cosyns) werkt op volledig analoge wijze, t.w. telefonisch permanent bereikbaar, anoniem en steunend op vrijwilligers. Dit centrum heeft evenwel geen erkenning van de overheid als tele-onthaaldienst. Andere voorbeelden van telefonische hulpverleningen in Vlaanderen omvatten de Infolijn Jongerenrechten (georganiseerd door de federatie van de JIAC's), kindertelefoon en de Aids-telefoon.
De eigenheid van de tele-onthaaldiensten lijkt vrij eenduidig te zijn, gezien de specifieke vorm van hulpverlening. Het telefonische, anonieme gesprek is evenwel niet de enige activiteit van de tele-onthaaldiensten. Zo organiseerde de dienst in Antwerpen een bezoekdienst, waar in 1988-89 respectievelijk 91 en 66 mensen beroep op deden. De problematieken waarmee mensen naar Tele-Onthaal bellen zijn erg verscheiden, en liggen duidelijk op het terrein van de andere ambulante welzijnsdiensten. Zo nemen gezin, sexualiteit en partnerrelatie in 1990 36.8 % van de oproepen in.
De financiering van de erkende tele-onthaaldiensten gebeurde door het KB van 1973 door een vergoeding van 75 % van de loonkosten van de stafleden en een bijkomende vergoeding van 194,- per oproep. Het aantal gesubsidieerde stafleden was afhankelijk van het aantal medewerkers, niet van het aantal oproepen. De subsidiëring in het nieuwe besluit is gekoppeld aan categorieën. Categorieën worden aan de centra toegekend op basis van het aantal oproepen, het aantal telefoonlijnen, het aantal vrijwilligers en het aantal vormingsuren. De stafleden worden voor 100 % gesubsidieerd en elk centrum krijgt een jaarlijkse werkingssubsidie (verhoogd per categorie). De subsidie per oproep vervalt. Door deze wijziging in de wetgeving wordt de feitelijke subsidiëring sinds 1989 geregulariseerd.
De tele-onthaaldiensten houden een precieze registratie bij van elke oproep. Dit wordt ten dele ingegeven door de wettelijke verplichting een dagboek bij te houden (subsidiëring volgens aantal oproepen), ten dele door de wens zicht te hebben op de cliënten en de problematieken. Ter illustratie geven we een overzicht van het aantal oproepen tijdens het voorbije decennium.
In het KB van 1973 is met betrekking tot het toezicht op de werking van de diensten geen specifieke bepaling opgenomen. Wel zijn een aantal administratieve vereisten opgesomd, waaraan een dienst moet voldoen om erkend te worden/blijven. Deze omvatten het bijhouden van een dagboek, het samenwerken met een dispensarium voor geesteshygiëne, een financiële boekhouding,...
Het besluit van 1991 voorziet in artikel 19 wel uitdrukkelijk een toezicht: "de ambtenaren van de administratie oefenen het toezicht uit op de toepassing van de bepalingen van dit besluit. Zij hebben vrije toegang tot de lokalen van de erkende centra en hebben het recht zich ter plaatse alle administratieve stukken en bescheiden die noodzakelijk zijn voor de uitoefening van voornoemde toezicht, ter inzage te laten overhandigen".
Jongeren informatie- en adviescentra
Het ontstaan van de jongere informatie- en adviescentra is zeer precies te situeren in 1966 in Gent. Naar aanleiding van een onderzoek van Willy Faché omtrent de informatie- en hulpbehoeften van jongeren wordt er het eerste 'informatiecentrum voor de jeugd' opgericht. In dezelfde periode wordt in Brussel gestart met een franstalige teledienst voor jeugdigen, die later omgebouwd wordt tot een informatie-centrum voor jongeren (Infor-Jeunes) (Samoy, 1978, Hautekeur, 1990).
Onmiddellijk wordt gestart met het schrijven en uitgeven van een boekje 'Wegwijzers voor de jeugd', dat jongeren antwoord moet geven op informatieve vragen als: mag ik een werkcontract opzeggen, kan ik op 18 jaar trouwen, mag ik op 15-jarige leeftijd een moto kopen, kan ik ook cultureel verlof krijgen, ...? Het boekje wordt door financiële beperkingen nooit uitgegeven, maar de informatie vindt wel zijn weg in losse gestencilde bladjes (info-fiches) en later in gedrukte vorm (info-folders) (Faché, 1989, p. 152).
Meteen is duidelijk dat de jongereninformatiecentra concrete informatie willen aanbieden aan jongeren om deze zelfstandig te maken: via doe-het-zelfvoorlichting aansluiten bij de behoefte van jongeren aan zelfstandigheid. In situaties waar onpersoonlijke, formele informatie niet voldoende of niet gewenst is, willen de jongerenadviescentra een adviserende taak opnemen en aandacht besteden aan 'de vraag achter de vraag'.
Het Gentse initiatief opteerde van bij de start voor een koppeling van de informatie- en de adviesfunctie binnen eenzelfde organisatie. Deze koppeling is evenwel geen evidentie, zoals blijkt uit de werking van andere JIAC's in binnen- en buitenland.
In 1969 kreeg Info-jeugd Gent, ondertussen omgevormd van een feitelijke vereniging naar een v.z.w., een erkenning als jeugddienst en later ook een subsidie. Belangrijk hierbij is dat deze erkenning gebeurde binnen de verantwoordelijkheid van de jeugdsector en niet binnen die van de welzijnszorg. De JIAC's worden dus een vorm van jeugdwerk.
De werkvorm JIAC kreeg een stimulans door een congres over jongereninformatiecentra, in 1970 georganiseerd door Info-jeugd Gent. Het werkmodel dat op dit congres wordt voorgesteld is dat van een combinatie van informatie, advies en service. De nieuwe initiatieven die ontstonden naar aanleiding van dit congres legden evenwel een sterke voorkeur aan de dag voor de informatiefunctie.
Door de sterke nadruk op de informatiefunctie onstaan er afzonderlijke initiatieven die zich toeleggen op de adviesfunctie (Antwerpen, Leuven). Deze werkingen spiegelen zich aan het voorbeeld van JAC-Amsterdam en dragen de 'alternatieve hulpverlening' hoog in het vaandel (cf. hoofdstuk 4, paragraaf 2). Deze JAC's zien informatie vooral als een gelegenheid tot adviesverstrekking en niet zozeer als een vorm van hulpverlening op zich: "het sec geven van de informatie wordt zoveel mogelijk tegengegaan. We proberen steeds zoveel mogelijk, uitgaande van de vraagstelling van de kliënt tot een gesprek met hem te komen. Zo komen we te weten vanuit welke moeilijkheden de vraag door de kliënt gesteld werd." (JAC-Antwerpen, 1977, p. 29)
Een laatste historische evolutie die in het kader van de JIAC's vermeldenswaardig is, is de aandacht die vanuit de jeugdhuiswerking bestond voor de uitbouw van de informatie- en adviesfunctie, aangevuld met de contact-functie.
Door deze ontwikkelingen is er midden '70 sprake van een vijftal 'modellen', alle onder namen die verwijzen naar de JIAC. Deze modellen zijn: (Samoy, 1978, pp. 12-13)
De overheid (via Bestuur voor Jeugdvorming) speelt op de hogergenoemde ontwikkelingen in door in een eerste fase Info-Jeugd Gent te subsidiëren en deze te vragen door te subsidiëren naar de andere diensten. Mede door de verwarring tussen Info-Jeugd Gent als eigenlijke werking en als ondersteuning voor andere werkingen, worden beide in afzonderljke organisaties ondergebracht in 1972 (Info-jeugd Gent en Info-jeugd Nationaal).
De subsidiëring krijgt vorm in het kader van 'experimenteel jeugdwerk'. Dit heeft als belangrijke implicatie dat er werkingen en subsidiëringen waren vooraleer er een reglementering uitgebouwd was.
De verschillende initiatieven werken in de periode 1972-1975 via een coördinatieraad (voorloper van federatiefunctie) een reglementering uit voor de sector. Daarbij wordt o.a. uitgegaan van een onderscheid tussen JIC en JAC. Van een mogelijke combinatie van beide (het JIAC-model van Faché) wordt geen melding gemaakt. De reglementering krijgt vorm in een Ministerieel Besluit van 14 februari 1975. Daarin worden informatie en advies als twee functies opgenomen, met de beperking dat een centrum slechts een erkenning kan krijgen voor zijn hoofdfuncties. De facto is dit een erkenning van aparte JIC's en JAC's.
Vanuit Info-Jeugd nationaal wordt sterk gepleit voor een functie-subsidiëring, waarbij centra naargelang de lokale behoeften werkingen kunnen uitbouwen voor bepaalde functies, en ervoor subsidies ontvangen.
Een eerste wijziging in de ontstane reglementering komt er in 1979, mede naar aanleiding van een onenigheid tussen het ministerie en de centra omtrent het pluralistisch karakter van een aantal info-jeugdfolders op het terrein van sexualiteit, voorbehoedsmiddelen, ... . Info-jeugd Nationaal verliest door deze onenigheid zijn positie van 'federatie' (juni 1976) (JAC-Antwerpen, 1977, p. 102-103). In 1978 wordt als alternatief op Info-jeugd Nationaal de federatie alternatieve hulpverlening opgericht. Het zwaartepunt in de sector verschuift mede hierdoor van het JIAC-model naar het JAC-model. De JIAC-sector glijdt op die manier van het jeugdwerk naar het jeugdwelzijnswerk.
In 1979 worden dan nieuwe, strengere reglementeringen ingevoerd. Deze impliceren vooral een geringere subsidiëring en een aanzetten tot het verwerven van eigen inkomsten (verkoop folders, ...) voor de JIC's en een ongewijzigde situatie voor de JAC's, afgezien van de naamsverandering naar JIAC.
Reeds in 1982 komt er een nieuwe reglementering naar aanleiding van ongenoegen uit de sector inzake laattijdige uitbetaling van subsidies, e.d. (met zelfs kabinetsbezetting als actiemiddel). De nieuwe reglementering voorziet in een complex puntensysteem. Centra kunnen activiteiten organiseren volgens een lijst van 17 functies, en krijgen subsidies naargelang ze meer functies opnemen. Minimaal moesten 7 functies opgenomen worden (adviesverlening, begeleiding, preventieve acties, regionaal samenwerkingsverband, informatie en documentatie, drempelverlagend werken en kadervorming). Men herkent hierin het oorspronkelijke standpunt van W. Faché en Info-Jeugd nationaal.
Een belangrijke verschuiving gebeurt in de periode 1983-1984, wanneer in het kader van de federalisering de sector van de JIAC eerst onder de administratieve voogdij van de administratie van Gezin en Maatschappelijk Welzijn komt te staan, en vervolgens ook onder de politieke voogdij van de Gemeenschapsminister van Gezin en Welzijnszorg. Hierdoor verglijden de JIAC's van jeugdwelzijnswerk naar welzijnswerk. Deze overheveling van de bevoegdheden gaat samen met een nieuwe reglementering in de vorm van een Ministerieel Besluit, dd. 27 november 1985.
Pas zeer recentelijk is er voor de werksoort van de JIAC's een besluit van de Vlaamse Executieve uitgevaardigd (besluit van 12 december 1990). Dit besluit treedt in werking op 1 januari 1991 maar houdt reeds op uitwerking te hebben op 31 decemer 1992. De JIAC's krijgen dus na 24 jaar werking een besluit voor slechts 2 werkingsjaren. Bovendien wordt in dit besluit opnieuw enkel over de advieswerking gesproken. De opdrachten voor de JAC's worden in artikel 3, paragraaf 3 zeer vaag omschreven. Bovendien zijn de opdrachten vrijwel letterlijk overgenomen uit het basisbesluit van de centra voor maatschappelijk welzijn (BVE van 28 juli 1983, art. 3, paragraaf 1 en BVE van 12 december 1990, art. 3, paragraaf 3). Het onderscheid tussen beide ligt vooral in de omschrijving van het doelpubliek van de JIAC's als jongeren en jong-volwassenen tot 25 jaar.
Er hebben bij wijze van overgangsbepaling 14 werkingen een erkenning als JAC's gekregen. In totaal krijgen deze voor 29 FTE persooneelssubsidies.
Verscheidene JIAC's zijn ontstaan onder de vlag van de 'alternatieve hulpverlening'. Daarbij was het de uitdrukkelijke wens een hulpverlening te organiseren, die op een aantal punten fundamenteel verschillend was van de klassieke hulpverlening. Het is dan ook een terechte vraag in welke mate er nu sprake is van een hulpverlening die duidelijk verschilt van het hulpverleningsaanbod van andere diensten.
Het duidelijkste criterium om JIAC's te onderscheiden van andere ambulante welzijnsdiensten is de bijzondere aandacht voor de jongeren. JIAC's werden opgericht omdat de drempel van klassieke ambulante welzijnsdiensten te hoog geacht werd voor jongeren. Zo startte in 1972 in Leuven het Consultatiebureau voor Geestelijke gezondheidszorg (onder voogdij van Ministerie voor gezondheidszorg !!) het tweede Belgische JAC omdat de drempel van het CGGZ te hoog bleek te zijn voor jongeren (Samoy, 1978, p. 10).
Zowel bij de mate waarin 'klassieke' welzijnsdiensten de jongeren niet bereiken, als in de mate waarin de JIAC's dit wel doen, kunnen bedenkingen geformuleerd worden. De leeftijdsverdeling van het cliënteel van ambulante welzijnsdiensten is enkel bekend voor de autonome centra voor maatschappelijk werk (FACMW, registratiegegevens 1989), de tele-onthaaldiensten (FNTO, jaarverslag, 1990), de GGZ-diensten (Breda & Van Regenmortel, 1988, pp. 216) en de JIAC's.
| JIAC's | 1989
(in %) |
CMW's | 1989
(in %) |
Tele-onthaal | 1989
(in %) |
DGGZ | 1986
(in %) |
| 0-14 jaar | 2 | 0-19 jaar | 2.6 | -15 | 1 | 0-9 | 8.8 |
| 15-17 jaar | 14 | 20-29 | 19.3 | 15-19 | 3 | 10-19 | 18.9 |
| 18-20 jaar | 25 | 30-39 | 22.8 | 20-24 | 4 | 20-29 | 19.4 |
| 21-25 jaar | 25 | 40-49 | 16.8 | 25-34 | 12 | 30-39 | 24.4 |
| 26-30 jaar | 16 | 50-59 | 10.9 | 35-44 | 17 | 40-49 | 15.9 |
| 31 + | 18 | 60-69 | 8.3 | 45-59 | 14 | 50-59 | 8.4 |
| 70-79 | 6.7 | 60+ | 6 | 60+ | 4.1 | ||
| 80+ | 4.2 | ||||||
| onbekend | 8.4 | Onbekend | 43 |
Wat hierbij opvalt is dat de eigenlijke doelgroep van de JIAC's, de jongeren -21 jaar, slechts 41 % uitmaken van het totale cliënteel. Voor alle JIAC's samen is er 18 % zelfs ouder dan 30 jaar. Voor JAC-Antwerpen loopt dit cijfer zelfs op tot 31 %.
Het ontbreken van een leeftijdsverdeling van het cliënteel van de CLG's is betreurenswaardig, aangezien 66% van de begeleidingen van de JIAC's betrekking heeft op 'relationele moeilijkheden', een thema dat specifiek is voor de CLG's.
De bekendheid van de JIAC's bij de jongeren is ook niet erg hoog. In een onderzoek naar naambekendheid van hulpverleningsdiensten bij jongeren bleek 84 % het PMS te kennen, 41,5 % het OCMW en slechts 16 % het JAC (Verstraete, 1991, pp. 23-24).
Bijzondere aandacht verdient de relatie tussen JIAC's en de Comité's Bijzondere Jeugdzorg (CBJ's). Door de evolutie van de JIAC's van jeugdwerk over jeugdwelzijnswerk naar welzijnswerk en de evolutie van de CBJ van justitieel werk naar welzijnswerk zijn beide organisaties in principe naar elkaar toegegroeid. In 1978 (voor de reorganisatie van de CBJ's) werd getracht zoveel mogelijk te regelen zonder tussenkomst van de jeugdbeschermingsinstanties vanuit de vaststelling dat deze diensten de hulpverlening aan jongeren niet aankunnen (Samoy, 1978, p. 105).
Naast binnenlandse overlappende of verschillende Vlaamse welzijnsdiensten kunnen JIAC's vergeleken worden met gelijkaardige initiatieven in het buitenland.
Terwijl in Vlaanderen de informatiefunctie tussen hulpverlener/intermediair en cliënt enkel in de JIAC's expliciet wordt onder de aandacht gebracht, bestaat er vb. in Nederland een netwerk van sociale raadslieden, verenigd in FIRA (Kristen, 1987, pp. 103-105, Van de Beek, Engbersen & Schuyt, 1984). Sociale raadslieden werken in Instituten Raadslieden, maatschappelijk advies en informatiecentra (MAI) en infowinkels.
De eerste sociale raadslieden startten hun werking in 1949 in Amsterdam. Ze kregen erg langzaam navolging (in 1963 in Den Haag en in 1968 in Rotterdam) maar momenteel worden per jaar meer dan 400.000 cliënten geholpen door 65 bij de FIRA aangesloten instellingen die op 250 plaatsen spreekuur houden (Mazeland & Lauwrier, 1987, pp. 33).
De sociale raadslieden geven gratis informatie aan iedere inwoner van Nederland op alle mogelijke gebieden zoals sociale verzekeringen, echtscheiding, erfrecht, belasting, militaire zaken, .... Het doelpubliek is niet specifiek jongerengericht, maar omvat alle leeftijdsgroepen. Voor juridische informatie- en adviesverlening kunnen de sociale raadslieden doorverwijzen naar de bureau's voor rechtshulp (cf. wetswinkels).
De Nederlandse sociale raadslieden zijn op zich een afspiegeling van de in 1938 ontstane Britse Citizen's Advice Bureaux. Deze CAB's werden opgericht om de maatschappelijke dienstverlening in tijden van oorlog te organiseren (Van de Beek, Engbersen & Schuyt, 1984, p. 17). In de na-oorlogse jaren verlegde de taakstelling van de CAB's zich naar het verstrekken van informatie en advies aan ruime bevolkingsgroepen, o.a. door de verspreiding van de Citizens' Advice Notes Service (CANS).
De CAB's hebben naast een informatie- en adviesverstrekkende functie ook een signaalfunctie: "the inquiry statistics are a barometer of the needs and changes in society" (Byrne & Padfield, 1991, p. 443). De hulpverlening van de CAB's is gratis. Indien juridische begeleiding nodig is, kan doorverwezen worden naar advocaten, werkend aan gunstige tarieven. Er is dus geen georganiseerde doorverwijsvorm zoals de bureau's voor rechtshulp in Nederland. De CAB's hebben echter niet alleen een informatiefunctie voor cliënten, maar ook een sterk uitgebouwde signaalfunctie voor de overheid. Daartoe wordt een systematische registratie van de informatievragen doorgevoerd (formulieren voor 'information retrieval') met maandelijkse samenvattingen ('information retrieval bulletins'). De waarde hiervan wordt evenwel niet eenduidig hoog ingeschat: "the CABx monthly statistical returns to Citizens Advice Scotland (CAS) were partly intented for use nationally in campaigning and providing direct feedback to policy makers. However CAS has found that the value of the information obtained from CAB monthly return is limited" (Steels, 1991, p. 29).
Bovendien is er een 'parliamentary unit' van waaruit elk parlementslid gevolgd wordt in zijn of haar activiteiten en desnoods van informatie voorzien wordt (Edelaar, 1991). Deze signaalfunctie wordt door de JIAC's en de Nederlandse raadslieden ook (h)erkend, maar niet op een dergelijke systematische wijze uitgebouwd.
De 'doe-het-zelf' informatie die door de JIAC's wordt verspreid via de jongerengids kent ook in het buitenland tegenhangers. In Nederland is er de '16 of zo ... en alles wat jij moet weten' en in Engeland zijn er de voorbeelden van 'Young Scot' en 'Survival Kit' (Faché, 1989, p. 155). In Denemarken is er de 'Ung Abz' en in Italië de gids 'Via Viaggio'.
Ook lokale bibliotheken zien meer en meer het voorzien van 'doe-het-zelf' informatie als een deel van hun taak. Experimenten in Nederland (Brabants Informatie Project, BIP) en Vlaanderen (GIDS) trachten de burger een aanbod te doen van allerlei sociale informatie via het uitgebreide netwerk van de lokale bibliotheken.
Justitiële hulpverlening
Het prille begin van het justitiële welzijnswerk ligt bij diverse broederschappen die reeds in de 15de en 16de eeuw vanuit religieuze bekommernis ijverden voor materiële en morele verbetering van de gevangenen. Deze broederschappen droegen namen als: het Gezelschap der Onthoofden van Sint-Jan of Genootschap voor Arme Gevangenen (Dupont, 1984, p. 11).
Toch heeft de overheid reeds van bij de aanvang van haar bestaan gedeeltelijk het reclasseringswerk in eigen handen genomen. In 1835 werden reeds 'patronages' opgericht om toezicht uit te oefenen op de ontslagen gedetineerden en het bevorderen van hun tewerkstelling. Een eerste duidelijke regeling van de justitiële hulpverlening kwam er met de wet Lejeune van 31 mei 1888. Deze wet voerde de voorwaardelijke veroordeling en de voorwaardelijke invrijheidsstelling in. Gevangenen konden onder bepaalde voorwaarden na één derde van de straftijd vrij komen. Zij werden dan wel onder voogdij geplaatst. De wet vertrouwde dit toezicht op de voorwaardelijke invrijheidsstellingen toe aan het privaat initiatief. Dit leidde tot de oprichting van de beschermingscomités. Deze comités werk(t)en voornamelijk met vrijwilligers. Vanaf 1962 wordt via subsidiëring de inschakeling van beroepskrachten aangemoedigd (o.a. in KB's van 3 juni en 12 november 1970). In de loop der jaren veranderen de comités ook hun naam tot 'diensten voor sociale reïntegratie'.
In de jaren '20 ontstonden naast de beschermingscomités de zg. werken der wederaanpassing. Deze verschilden van de comités doordat ze werkten met beroepskrachten. Beide richtten zich evenwel op post-penitentiaire hulpverlening. Oorspronkelijk stelden de werken der wederaanpassing zich tot doel landloperij te voorkomen: "... ten einde de pogingen te steunen en te ordenen van de voorsteden, die bijna allen naar het voorbeeld van de hoofstad, maatregelen hadden getroffen om, door gebeurlijke steunverleening aan de belangstellenden, landlooperij op hun grondgebied te voorkomen" (Willems, 1925, p. 28). Vrij snel echter verschuiven die doelstellingen tot voogdij over (ex-)gevangenen: "gezien de levenskracht van de nieuwe instelling en de bemerkenswaardige uitslagen in het zoo bijzonder domein van de maatschappelijke reclasseering bekomen, heeft het Ministerie van Rechtswezen, verlangend het regiem van de zedelijke verbetering der strafgevangenen aan te vullen, beslist zijn steun aan het Werk der Sociale Wederaanpassing te verleenen, ten einde hetzelve te helpen om zijne werking ook tot de in vrijheid gestelde gevangenen uit te strekken" (Willems, 1925, p. 29). Na de wet op de probatie in 1964 komt hier ook de voogdij van probanten bij.
Tenslotte groeide doorheen de jaren ook de eigen sociale dienst van de gevangenissen. Deze startte in 1930 met vier maatschappelijk werkers, maar groeide gestaag. Steeds kwamen er ook nieuwe opdrachten bij. Zo werden o.a. penitentiair maatschappelijk werkers ook bevoegd voor de voogdij van voorwaardelijk in vrijheid gestelden. Hierdoor kan deze functie door drie verschillende organisaties uitgevoerd worden: beschermingscomités, werk der wederaanpassing en penitentiair maatschappelijk werker (de zg. buitendienst). Het is de sociale dienst van het Bestuur Strafinrichtingen dat alle begeleidingsbeslissingen centraliseert en verdeelt over de drie sectoren. Deze verdeling gebeurt in functie van de "potentiële gevaarlijkheid van de invrijheidsgestelden" (Gol, op. cit. Decock, 1987, p. 8).
De sociale dienst van de strafinrichtingen wordt sterk uitgebreid met de wet van 1964, waarbij probatiemaatregelen mogelijk gemaakt worden. Met deze uitbreiding beschikken de strafrechters over de mogelijkheid om een maatregel op te schorten of uit te stellen onder bepaalde voorwaarden. Hierdoor wordt het klassieke idee van vergelding en afschrikking verlaten, ten voordele van een hulpverleningsideaal (Peeters, 1982, p. 100). Naast de penitentiaire maatschappelijk werkers komen er hiervoor probatie-assistenten.
Bovendien wordt de sociale dienst vanaf 1971 uitgebreid met de oriëntatie- en behandelingseenheden (OBE's).
Tenslotte werken binnen de sociale dienst de commissies ter bescherming van de maatschappij. Deze commissies werden ingesteld door de wet van 1 juli 1964 tot bescherming van de maatschappij. De commissies moeten de mogelijkheid bieden om geïndividualiseerde beslissingen te nemen over de behandeling van geïnterneerden.
Op deze manier bestaat de sociale dienst momenteel uit 5 verschillende diensten: de binnendienst, de buitendienst, de OBE's, de commissies en de probatie-assistenten (Jacob-Coenen, 1981, Baeyens, 1990).
De aldus ontstane constellatie van justitiële hulpverlening (beschermingscomités, werken der wederaanpassing en de vijfledige sociale dienst van het bestuur der strafinrichtingen) wordt grondig gewijzigd naar aanleiding van de staatshervorming begin jaren tachtig. Volgens artikel 5 § 1 van de wet van 8 augustus 1980 op de staatshervorming behoort de penitentiaire en post-penitentiaire sociale hulpverlening met uitzondering van de uitvoering van strafrechterlijke beslissingen (vnl. probatiemaatregelen) tot de bevoegdheid van de gemeenschappen.
Als gevolg van deze bevoegdheidsoverdracht maakt de Vlaamse gemeenschap een besluit van de Executieve betreffende de erkenning en subsidiëring van de diensten voor forensisch welzijnswerk van 24 juli 1985. Dit besluit zorgt meteen voor een belangrijke verruiming van de opdrachten van het forensisch welzijnswerk. Waar in de eeuw tussen dit besluit en de wet Lejeune voornamelijk de (post)penitentiaire hulpverlening tot de (de-facto) opdrachten behoorde, omschrijft het besluit in artikel 1 de nieuwe doelstellingen :
Met de uitbreiding van de doelstellingen met vroeghulp en slachtofferhulp erkent de wetgever een aantal bestaande initiatieven in het werkveld. Meteen wordt evenwel ook een discussie over de juiste plaats van slachtofferhulp veroorzaakt.
Het besluit op het forensisch welzijnswerk verandert ook fundamenteel de verhouding tussen justitie en private diensten. Tot voor 1985 was de situatie dat private welzijnsdiensten als werk der wederaanpassing of beschermingscomités (post)penitentiaire begeleidingen uitvoerden op verzoek van justitie, in casu de centrale sociale dienst van het bestuur der strafinrichtingen. Daarbij zaten deze diensten gewrongen tussen hulpverlening en uitvoering van dwangmaatregelen. Het besluit van 1985 stelt in art. 1 § 3 duidelijk: "en wiens hulp of bijstand door de betrokken personen werd gevraagd of aanvaard". In principe worden hiermee de forensische welzijnsdiensten onafhankelijk van justitie. De relatie tussen het forensisch welzijnswerk en verschillende afdelingen van de sociale dienst van het bestuur van strafinrichtingen worden evenwel niet duidelijk omschreven (Jacob-Coenen, 1987).
De erkenningen voor diensten voor forensisch welzijnswerk vallen uiteen in types A en B. Het fundamentele onderscheid tussen beide types is het als dan niet werken met professionele beroepskrachten. Hiermee wordt de feitelijke situatie bevestigd van werken der wederaanpassing (werkten reeds met beroepskrachten) en beschermingscomités (werkten met vrijwilligers).
In het kader van de federalisering hebben deze diensten overigens andere namen aangenomen. Omstreeks 1980 veranderen de 'werken der wederaanpassing' hun naam tot 'diensten voor sociale reïntegratie', terwijl ze naar aanleiding van het besluit in 1985 hun naam weer veranderen tot 'justitieel welzijnswerk' (met dus erkenning als dienst voor forensisch welzijnswerk).
Zoals hoger reeds vermeld veroorzaakte het besluit op het forensisch welzijnswerk enige deining inzake slachtofferhulp. Vóór het besluit was slachtofferhulp geen categoriale vorm van hulpverlening, en werd in de behoefte eraan voorzien door die diensten die er zelf aandacht voor hadden. Na het besluit konden diensten voor slachtofferhulp erkenning en subsidiëring krijgen, zodat er een aanzet aanwezig was tot vorming van een aparte categoriale vorm van hulpverlening. Dat deze in de private sector gestalte zou krijgen, bleek al van de periode vóór het besluit. Het is evenwel enige jaren onduidelijk geweest of deze diensten voor slachtofferhulp een onderdeel zouden vormen van diensten voor forensisch welzijnswerk (of diensten voor justitieel welzijnswerk), van andere ambulante welzijnsdiensten zoals centra voor maatschappelijk werk of van andere justitiële diensten zoals politie- en/of rijkswacht.
De argumenten voor een integratie van slachtofferhulp binnen de politiediensten worden verwoord door de Vlaamse Vereniging voor Forensisch Welzijnswerk. Deze federatie vertegenwoordigt de vijf diensten met erkenning van het type B (met beroepskrachten).
De argumenten voor een integratie van slachtofferhulp binnen de algemene ambulante welzijnsdiensten worden verwoord door de werkgroep slachtofferhulp binnen het V.I.W. (Bastiaensen & Van Kerckhoven, 1988). De werkgroep vraagt een spreiding van de centra voor slachtofferhulp a rato van één per gerechtelijk arrondissement. Bovendien streeft het naar twee voltijdse medewerkers per centrum.
De discussie over de plaats van hulp aan slachtoffers wordt beëindigd door het decreet betreffende het algemeen welzijnswerk. In dit decreet wordt de naam 'forensisch welzijnswerk' verlaten (zoals de centra al vroeger deden) en is er opnieuw sprake van 'justitieel ambulant welzijnswerk'. Het decreet omschrijft het werkingsgebied van deze centra als: "de maatschappelijke problemen van personen die van hun vrijheid beroofd zijn, beroofd werden of dreigen te worden, alsook van hun gezin". Deze omschrijving valt samen met de vroegere taken van vroeghulp, detentiebegeleiding en reclasseringshulp. Slachtofferhulp is uit het takenpakket verdwenen. Slachtofferhulp is echter evenmin als aparte erkenningscategorie opgenomen. In het memorandum van toelichting wordt uitgelegd dat slachtofferhulp een voorbeeld is van wat als een bijkomende opdracht aan bestaande centra kan toegekend worden (Vleugels, 1991, p. 3). Hiermee volgt het decreet de feitelijke toestand, waarbij van de 10 erkende werkingen er slechts 1 (Leuven) deel uitmaakt van een centrum voor forensisch welzijnswerk. De andere vormen een onderdeel van een CLG of een CMW.
De doelgroep van de erkende diensten voor slachtofferhulp omvat personen die slachtoffer werden van een misdrijf en hun naastbestaanden. Vanzelfsprekend is deze doelgroep niet volledig hulpbehoefend. In de praktijk blijkt slechts 5 % van de totale doelgroep effectief om hulp van de slachtofferhulpdiensten te vragen. Het totaal aantal geregistreerde cliënten bedraagt 1.117 voor 1990, waaronder 881 slachtoffers. Voor 1991 zijn dit 1.333 cliënten, waarvan 931 slachtoffers. De stijging is te verklaren door een grotere bekendheid van de werking van de diensten voor slachtofferhulp (o.a. door een grootschalige affichecampagne) en een actief op zoek gaan naar hulpbehoevende slachtoffers (out-reaching). De cliënten blijken overwegend vrouwen te zijn.
Naast deze 10 erkende werkingen van slachtofferhulp zijn er momenteel 10 diensten erkend als forensisch welzijnswerk. Hiervan zijn er vijf van het type A (zonder beroepskrachten) en vijf van het type B (met beroepskrachten). De subsidiëring voorziet in een financiering van de werkingsmiddelen voor diensten met een erkenning van het type A en een financiering van personeelskosten (volgens erkenningscategorie) voor diensten met een erkenning van het type B. De diensten ontvangen ook een vergoeding voor een dienstverlenend samenwerkingsverband. Over het cliënteel van de diensten voor forensisch welzijnswerk zijn geen cijfers bekend.
Naast deze private organisaties zijn er in de publieke sector nog een aantal hulpverleners werkzaam. Voor de binnendiensten (de sociale diensten van de gevangenissen en de observatie en behandelingseenhedne (OBE's)) zijn er 60,5 FTE hulpverleners verdeeld over 32 instellingen. De gemiddelde werkbelasting van een hulpverlener in binnendienst is 108 dossiers, met een spreiding van 52 tot 222. Aangezien justitie bij de federalisering tot de nationale materie is blijven behoren, betreft het hier geheel België en niet alleen Vlaanderen. De probatiediensten hebben in totaal 56 hulpverleners verdeeld over 14 (Vlaamse) gerechterlijke arrondissementen. Daarnaast werken 7 hulpverleners volledig voor de commissies tot bescherming van de maatschappij. Het is onduidelijk hoeveel hulpverleners in de buitendienst werken.
Kroniek van een aangekondigde herstructurering/harmonisering*
* schrappen wat niet van toepassing is.
De vijf beschreven werksoorten zijn de afgelopen jaren gezamenlijk betrokken geweest in de nodige beleids- en politieke ontwikkelingen. Na de federalisering van de verschillende wetgevingen terzake in het midden van de jaren tachtig is er vanaf 1989 een ontwikkeling gestart met het oog op een herstructurering/harmonisering van de sector. Het weerhouden van twee begrippen ter aanduiding van de doelstelling van deze ontwikkeling is niet het gevolg van taalkundig onvermogen en twijfel, maar een weerspiegeling van de verschillende belangen die eraan ten grondslag liggen. Om beide recht te doen, zullen we in het vervolg van deze tekst de term 'hervorming' hanteren.
Een chronologisch overzicht construeren van de hervormingsontwikkelingen is vrij eenvoudig aan de hand van de talloze artikels, editorialen en standpuntbepalingen in de tijdschriften Sociaal, Alert en Tijdschrift voor welzijnswerk (het vroegere Welzijnswerkkroniek) alsook de verschillende beleidsnota's, ontwerpen van uitvoeringsbesluiten en parlementaire verslagen. Moeilijker is het nadien de belangrijkste thema's te distilleren en de ontwikkelingen voor de komende jaren te voorspellen of in te schatten.
De concrete aanzet tot de hervormingen moet gesitueerd worden eind 1988, bij de start van de tweede ambtsperiode van Jan Lenssens als minister van Welzijn en Gezin. Als één van de beleidsopties voor deze ambtsperiode weerhoudt de minister het opstellen van een overkoepelende kaderreglementering voor het algemeen welzijnswerk. Dit moet gezien worden als een aansluiting op de federalisering van de wetgevingen van de afzonderlijke ambulante werksoorten en de opstelling van kaderreglementeringen voor de andere sectoren van de Vlaamse welzijnszorg in de jaren vóór 1988. Deze beleidsintentie sluit eveneens aan op ontwikkelingen, ideeën en ongenoegens in het werkveld. Zo is er de belangrijke ontwikkeling van clustering van werksoorten tot zg. sociale centra. Deze clustering werd reeds feitelijk ingezet in de jaren zeventig. Het gaat dan in de eerste plaats om clustering van autonome centra voor maatschappelijk werk en centra voor levens- en gezinsvragen. Het idee om in aansluiting op deze sociale centra te streven naar polyvalente centra voor algemeen welzijnswerk leefde al enige tijd en werd o.a. verwoord in de katern van de Welzijnswerkkroniek van november 1988. Het ongenoegen dat leefde in de sector had voornamelijk te maken met de diversiteit van regelgevingen en de verschillen in subsidiëring en personeelsvergoedingen tussen de verschillende werksoorten.
De beleidsintentie van Minister Lenssens krijgt concrete vorm als in juni 1989 een werknota betreffende de harmonisering van de ambulante welzijnssector wordt verspreid naar de koepels en federaties. In dit stadium is er dus vanuit het kabinet sprake van een 'harmonisering'. In deze nota wordt gepleit voor de oprichting van centra voor algemeen welzijnswerk (dus toch een herstructuring !). De reacties vanuit het werkveld op deze nota zijn evenwel negatief en Minister Lenssens werkt niet verder aan een ontwerp van decreet volgens de in de nota vervatte uitgangspunten. Wel komt er enige tijd later (voorjaar 1990) een ontwerp-besluit dat tracht op vrijwillige basis een gelijkaardige herstructurering te veroorzaken, door een extra toelage mogelijk te maken voor samenwerkingsverbanden tussen ten minste drie erkende centra. Dit ontwerp-besluit geraakt evenwel nooit voorbij de Vlaamse regering.
In 1991 wordt een nieuwe poging gedaan met een ontwerp-decreet. Daarin staan niet alleen de werksoorten uit het algemeen ambulant welzijnswerk, maar eveneens die uit het residentieel welzijnswerk. Na overleg met koepels en federaties, advies van de Raad van State en de SERV wordt dit ontwerp-decreet in juni 1991 besproken door de Vlaamse Raad, commissie voor welzijn en gezondheid (Vlaamse Raad, stuk 514, 1990-1991) en in juli 1991 door de plenaire vergadering aanvaard. Het 'decreet betreffende het algemeen welzijnswerk' is vanaf 24 juli 1991 een feit (B.S. 18 september 1991). Luidens de memorie van toelichting streeft het decreet drie doelstellingen na, t.w. de profilering van het algemeen welzijnswerk binnen de globale welzijnssector, de structurering van het algemeen welzijnswerk tot een coherent en gedifferentieerd geheel van optimaal gespreide en toegankelijke voorzieningen en de harmonisering van het reglementair kader voor alle erkende voorzieningen binnen het algemeen welzijnswerk. Deze doelstellingen combineren de harmonisering met de herstructurering.
Opvallend hierbij is dat de Vlaamse executieve ruime bevoegdheden krijgt om de preciese uitwerking van het decreet vorm te geven. Talloze artikels uit het decreet vangen aan met "De Executieve bepaalt de nadere regelen...' of 'De Executieve kan...'. Heel wat werk moet dan ook gedaan worden in de uitvoeringsbesluiten.
Een eerste concrete realisering van de intenties van het decreet krijgt gestalte met de daadwerkelijke oprichting van de hoge raad voor het algemeen welzijnswerk, voorzien in artikel 9: 'Er wordt een Vlaamse hoge raad voor algemeen welzijnswerk opgericht, waarvan de wijze van samenstelling en de werking door de Executieve worden bepaald'. Deze raad wordt opgericht d.m.v. een besluit van de Vlaamse Executive van 18 december 1991 (B.S. 20 maart 1992) en samengesteld middels een ministerieel besluit van 17 januari 1992 (B.S. 4 maart 1992). De taakstelling van deze hoge raad wordt omschreven door het decreet, vervolg art. 9: 'alle uitvoeringsbesluiten van dit decreet worden voor advies aan deze hoge raad voorgelegd. Deze hoge raad kan, zowel op eigen initiatief als op vraag van de Executieve, advies uitbrengen omtrent alle aangelegenheden die het algemeen welzijnswerk rechtstreeks aanbelangen'. De facto werkt deze hoge raad hard aan beleidsadvisering in de periode voordat de uitvoeringsbesluiten door het Vlaams parlement aanvaard worden (medio 1994). Nadien is de hoge raad niet meer in vergadering bij elkaar geweest. Binnen de beleidsbrief Samenspraak van Minister Martens wordt de 'opslorping' van deze hoge raad voorzien door de centrale hoge welzijnsraad.
Voor verdere realiseringen van het decreet op het algemeen welzijnswerk is het wachten op de uitvoeringsbesluiten, die een lange lijdensweg moeten doormaken. Achtereenvolgens doorworstelen de uitvoeringsbesluiten de gedachtenwisselingen in de hoge raad, een beleidsnota van de Minister (februari 1993), een hearing (oktober 1993) met het eerste advies van de hoge raad, een nieuw ontwerp en een nieuw advies van de hoge raad, een eerste poging tot behandeling in de Vlaamse Raad, een interkabinettenwerkgroep en tenslotte een goedkeuring door de Vlaamse raad op 21 september 1994. Die goedkeuring betekent evenwel niet het einde van de lijdensweg, want tijdens de bespreking in de Vlaamse Raad werd de uitwerking van de subsidieregeling tijdelijk uitgesteld. Daardoor moet evenwel een alternatieve subsidieregeling opgemaakt worden voor de overbruggingsperiode. Pas op het ogenblik dat deze voorhanden is, kan overgegaan worden tot de implementatie van de in de uitvoeringsbesluiten neergelegde beleidsopties.
De in het decreet vervatte beleidsopties zijn niet onder één noemer te vatten. Het gaat hier immers niet om een styllistisch op elkaar aanpassen van de regelingen van de afzonderlijke werksoorten, maar om een hervorming met meerdere dimensies. De voornaamste daarvan zijn de overgang naar polyvalente centra met daarbij de thema's van specialisering en schaalvergroting, overleg en samenwerking op regionaal niveau, de introductie van een systeem van budgetfinanciering en de programmatie.
De introductie van het concept van polyvalent centrum is waarschijnlijk zowel naar notie als naar term afkomstig vanuit de autonome centra voor maatschappelijk welzijn waar al jaren gewerkt wordt met sociale centra. Reeds in november 1988 pleit de federatie voor een goed gespreid netwerk van polyvalente, multi-functionele sociale centra in Vlaanderen. Het concept van polyvalente centra wordt door de overheid dus in de recente hervormingen overgenomen. Daarmee worden in essentie twee effecten beoogd, m.n. een andere specialisering van de sector en een schaalvergroting. Met de term specialisering duiden we hier op de tendens dat voor elke doelgroep/problematiek/werkmethode een eigen werksoort met eigen organisaties, eigen wetgeving en eigen dynamiek ontstaat. Deze tendens is o.a. waarneembaar in het welzijnswerk waar de afgelopen jaren nieuwe werksoorten ontstonden voor forensisch welzijnswerk, slachtofferhulp, begeleid zelfstandig wonen, e.d. De werkinhoudelijke aspecten van een dergelijke ontwikkeling kunnen enkel toegejuicht worden. Het biedt immers kansen voor een betere afstemming van vraag en aanbod en leidt tot een grotere professionalisering. Op organisationeel vlak leidt de specialisering evenwel tot een onoverzichtelijk kluwen van organisaties, initiatieven, projecten, e.d. en een versnippering van de beschikbare middelen. Van Kerckhoven (1990) komt in zijn berekening uit op een totaal van 1.200 personeelsleden in de sector van het algemeen welzijnswerk, verspreid over 1.057 vestigingsplaatsen. Van Kerckhoven zegt daarbij rekening te houden met de feitelijke clustering van initiatieven zoals de sociale centra. Dit betekent dus dat er slechts gemiddeld 1 professionele kracht per vestigingsplaats beschikbaar is. De beleidsbrief van februari 1993 komt tot andere cijfers en bekomt het resultaat van 2,7 personeel per voorziening (zonder ingebouwde CMW's). De beleidsbrief concludeert: 'gelet op de noodzaak van een grotere bereikbaarheid door ondermeer ruime permanentie-uren, maar zeker gelet op de noodzaak van teamwerking en interdisciplinariteit is de huidige geringe personeelsbezetting ruimschoots onvoldoende' (p. 10).
Het decreet wil daaraan verhelpen door een organisationele schaalvergroting na te streven. In de memorie van toelichting bij het ontwerp van decreet wordt het probleem als volgt omschreven: 'deze specialisatietendens kan leiden tot een verregaande versnippering in een eindeloze reeks van aparte hulpverleningscircuits waarin de gewone burger verdwaalt' (Vlaamse raad, stuk 514, 1990-1992, p. 3). De hoge raad volgt de wetgever in deze beleidsoptie en operationaliseert deze zelfs in haar eerste advies, dd. 1 oktober 1993: '... is een minimale schaalgrootte noodzakelijk. De hoge raad stelt voor dat een polyvalent C.A.W. over tenminste 7 uitvoerende hulpverleners zou beschikken, aangevuld met omkaderend personeel, diensthoofd, secretariaatsfunctie' (p. 6). In de praktijk krijgen deze beleidsintenties en -richtlijnen in de fusies tussen verschillende organisaties (CLG's, CMW',s ...) tot een grotere administratieve en functionele organisatie, aangeduid met de term centrum voor algmeen welzijnswerk (CAW). De vorming van deze centra wordt ook gestimuleerd door de binnen het decreet voorziene subsidiëring van de beleidsfunctie. Per zes hulpverleners komt er 500.000,- beschikbaar die door het centrum vrij kan aangewend worden, meestal voor het aanstellen van een coördinator.
Anno 1996 is er veel variatie in de wijze waarop de doelstelling van de schaalvergroting
verwezenlijkt wordt. De vroegere organisaties per deelsector van het algemeen
welzijnswerk situeren zich nu ergens op een continuüm tussen enerzijds een solitisch
centrum tot anderzijds een grootschalige organisatie met daadwerkelijke integratie van
inhoudelijke werk, logistiek en beleid. We hebben geen systematische informatie over de
spreiding van centra voor algemeen welzijnswerk over dit continuüm, maar de indruk
bestaat dat de extremen vrij weinig voorkomen, en dat de meerderheid van de organisaties
ergens in het midden zit, met een administratieve fusie die weinig meer is dan een papieren
constructie. Er lijken belangrijke verschillen te zijn tussen stedelijke en rurale omgevingen,
waarbij daadwerkelijke fusies eenvoudiger verwezenlijkbaar zijn in stedelijke omgevingen.
Medio 1996 zijn er volgende erkenningen vanuit de Vlaamse Gemeenschap (nieuwsbrief
steunpunt algemeen welzijnswerk):
| ambulant | residentieel | totaal | |
| solistisch | 25 | 21 | 46 |
| polyvalent | 30 | 24 | 54 |
| totaal | 55 | 45 | 100 |
Het decreet voorziet in artikel 13 de oprichting van initiatiefen om op regionaal niveau overleg en samenwerking op te zetten: "de Executieve kan ... regionale initiatieven inzake overleg en samenwerking tussen centra voor algemeen welzijnswerk en andere openbare en private welzijns- of maatschappelijke voorzieningen subsidiëren." Deze mogelijkheid wordt in de uitvoeringsbesluiten sterk naar voor geschoven. Daarin wordt voorzien in de oprichting van een dergelijk regionaal initiatief in 9 bestuurlijke arrondissementen, met een maximum van één initiatief per schijf van 150.000 inwoners. Aangezien er geen naam aan de initiatieven wordt gegeven, maar steeds sprake is van regionale overleg- en samenwerkingsinitiatieven, is er in de sector snel sprake van ROSI's. Deze krijgen als doel mee "het overleg en de samenwerking tussen hulpverleningsinitiatieven te stimuleren en te coördineren en in samenwerking met de centra lokale preventieve activiteiten op te zetten en bij de dragen tot een verantwoorde spreiding van de centra in de regio." Bovendien worden ze verantwoordelijk voor de organisatie van een permanentie in de betrokken regio. Alle erkende CAW-instellingen worden verplicht hieraan mee te werken.
In praktrijk worden in enkele regio's dergelijke ROSI's gevormd, maar van een echte financiering is geen sprake omdat de ingediende erkenningsdossiers onbeantwoord blijven. Het ontbreekt deze initiatieven dan ook aan de nodige slagkracht om daadwerkelijk overleg of samenwerking mogelijk te maken. Bovendien worden medio 1996 de ROSI's afgeschaft door het desbetreffende deel uit de uitvoeringsbesluiten te halen. Een deel van de taken van de ROSI's zal worden overgenomen door nieuwe overlegorganen, voortvloeiend uit de beleidsnota samenspraak. Het is evenwel onduidelijk wat vb. zal gebeuren met de uitwerking van de programmatie.
De introductie van een systeem van budgetfinanciering is tijdens de ontwikkeling van de uitvoeringsbesluiten vrij onverwachts gebeurd. In het decreet van 1991, noch in de memorie van toelichting daarbij is er sprake van budgetfinanciering. Daarover is slechts voor de eerste maal sprake tijdens de mondelinge toelichting op het ontwerp van uitvoeringsbesluit van de Minister aan het bureau van de hoge raad, kerstperiode 1993. De eerste schriftelijke vermelding van budgetfinanciering is te vinden in het ontwerp van uitvoeringsbesluiten van 31 maart 1994, dat ter advies aan de hoge raad wordt overgemaakt. Uit deze tekst, alsook het verslag van de bespreking daaromtrent in de commissie voor welzijn en gezondheid van de Vlaamse Raad (document C 41-WEGE 6 van 14 juni 1994) blijkt dat het niet zozeer om een budgetsubsidiëring gaat, als wel een forfaitarisering van de personeelskosten. Wezenlijke budgetfinanciering zou o.a. inhouden dat ook de grens tussen personeelskosten en werkingskosten niet meer wettelijk vastgelegd wordt.
Deze budgetfinanciering wordt door de hoge raad in haar advies van 30 mei 1994 afgewezen. In de interkabinettenwerkgroep (zomer 1994) wordt het artikel omtrent de budgetfinanciering aangepast en voorzien van een correctiemechanisme waarbij de forfaitaire loonsubisidie gekoppeld wordt aan het gemiddelde annciënniteitsniveau van het centrum (onderscheid naar 7 niveau's !). Bovendien verschillen de forfaitaire loonsubsidies voor vier verschillende soorten centra, t.w. tele-onthaal, ambulante organisaties en twee categorieën voor residentiële centra. Erkende diensten komen dus wat betreft loonsubsidiëring terecht in één bepaald hokje van een matrix van 7 op 4, afhankelijk van het type centrum en de gemiddelde anciënniteit (Vleugels, 1994, p. 122). De forfaitaire lonen in die matrix worden opgesteld rekening houdend met de gangbare lonen en de bestaande verdeling van kwalificatieniveau's. Het principe van budgetfinanciering blijft na deze aanpassingen evenwel behouden.
Bij de bespreking van het ontwerp van uitvoeringsbesluit in de Vlaamse Raad op 21 september wordt evenwel de implementatie van het principe van budgetfinanciering uitgesteld tot er een regelgeving voorhanden is inzake budgetfinanciering in de gehele welzijnssector, dus ook voor de andere sectoren zoals gehandicaptenzorg, bijzondere jeugdzorg, kansarmoede, .... Tot zolang wordt teruggevallen op de 'vigerende regelgeving'. Op 24 juli 1996 wordt het uitvoeringsbesluit gewijzigd en wordt het systeem van de budgetfinanciering met terugwerkende kracht afgeschaft. Het is de bedoeling van het kabinet van de huidige minister in het kader van een nieuw decreet op het algemeen welzijnswerk werk te maken van een 'enveloppe'financiering.
Een laatste thema dat in het decreet op het algemeen welzijnswerk en de uitvoeringsbesluiten aan bod komt is dat van de programmatie. Reeds in de beleidsnota van Minister Lenssens uit 1991 omtrent het algemeen welzijnsbeleid wordt de intentie beschreven om voor alle sectoren een duidelijk programmatiebeleid uit te bouwen: 'In een beperkt aantal sectoren bestaan er voor de verscheidene dienstverleningsvormen programmatienormen. Ook voor de andere sectoren zullen dergelijke normen worden opgesteld. De provinciale welzijnscommissies zullen betrokken worden bij het opstellen van dit spreidingsplan' (Lenssens, 1991, p. 32, oorspronkelijke cursifering).
In het ontwerp van decreet, alsook in het feitelijke decreet, vinden we het thema van de programmatie terug onder artikel 11 (artikel 12 in ontwerp): 'de Executieve stelt, met het oog op een optimale spreiding van het hulpverleningsaanbod, een programmatie inzake centra voor algemeen welzijnswerk vast.' In de memorie van toelichting wordt de opname van dit artikel als volgt gemotiveerd: 'Deze programmatie kan betrekking hebben op het afstemmen van het hulpverleningsaanbod op de welzijnsbehoeften en op de regionale spreiding van dit hulpverleningsaanbod. Daarbij dient ernaar gestreefd te worden het aantal erkende centra voor algemeen welzijnswerk af te stemmen op de regionale behoeften, rekening houdend met de verschillende types van centra en met de verschillende regio's in Vlaanderen. Naast de bevolkingsdichtheid dienen ook criteria in aanmerking genomen te worden zoals de verstedelijking, de kansarmoedeconcentratie, de aanwezigheid van een gevangenis, enz...' (Vlaamse Raad, stuk 514, 1990-1991, p. 9).
Het belang van een dergelijke programmatie wordt volledig onderschreven door de Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen, die in haar advies schrijft: 'de programmatie van de centra voor algemeen welzijnswerk komt tegemoet aan een belangrijke bekommernis van de Raad met name de inhoudelijke en territoriale afstemming van het hulpverleningsaanbod op de bestaande behoeften. Bovendien wordt vermeden dat een wildgroei van voorzieningen ontstaat' (Vlaamse Raad, stuk 514, 1990-1991, p. 36).
In de beleidsbrief van februari 1993 omtrent de operationalisering van het decreet wordt opnieuw het thema van de programmatie opgenomen en iets verder uitgewerkt. Als een van de 'problemen' inzake het algemeen welzijnswerk wordt de veelheid aan initiatieven en de geringe spreiding daarvan aangehaald (p. 8-9). De ongelijke spreiding wordt enerzijds geïllustreerd door de spreidingskaarten van de ambulante en residentiële voorzieningen (waarbij 'zwarte' en 'witte' vlekken opvallen) en anderzijds door een vergelijking tussen het aanbod en een geschatte vraag per bestuurlijk arrondissement. Deze vraag wordt geschat op basis van 'objectieve parameters'. In voetnoot worden daarvoor vermeld: het bevolkingsaantal, oppervlakte, probleemmeldingen comités voor bijzondere jeugdzorg, aantal jongeren, aantal bestaansminimumtrekkers en aantal laaggeschoolden. De term 'objectieve parameters' heeft hier natuurlijk betrekking op de objectieve en nauwkeurige meting van de betreffende afzonderlijke parameters. De keuze van de parameters, hun onderlinge verhouding en het achterliggende hulpverleningsconcept zijn daarom nog niet 'objectief'. Zoals uit het voorbeeld in het volgende hoofdstuk van dit proefschrift blijkt, is deze keuze niet zo vrijblijvend.
Verderop in diezelfde beleidsbrief wordt de beleidsintentie naar aanleiding van deze problematiek geschetst: 'bij de toekomstige erkenning van initiatieven zal moeten uitgegaan worden van regionale programmatienormen gebaseerd op objectieve parameters. Dit moet er op middellange termijn toe leiden dat de bestaande witte vlekken in de spreidingskaart van Vlaanderen worden weggewerkt' (p. 17). Het is hieruit onduidelijk of de 'toekomstige erkenning' betrekking heeft op enkel nieuwe erkenningen, of ook de hernieuwde erkenningen in het kader van het decreet. De eerste invulling zou behoorlijk wat weerslag kunnen hebben op organisatieniveau.
In de ontwerpen van uitvoeringsbesluiten worden in de artikels 64-65, later 63-64, enkele cijfers opgenomen omtrent de verdeling van de subsidieerbare personeelsleden over de verschillende categorieën erkenningen. Opvallend is dat deze opvulling van de voorgestelde programmatie niet aansluit bij de oorspronkelijke bekommernis omtrent de geografische spreiding van het hulpverleningsaanbod. Een dergelijke programmatie wordt wel voorzien in artikel 65 vanaf 1 januari 1997, in een latere versie van de uitvoeringsbesluiten in artikel 64 zonder vernoeming van een streefdatum. Bovendien wordt niet verduidelijkt op basis van welke informatie de voorgestelde aantallen gebaseerd zijn. Dit vormt dan ook één van de redenen waarom de beide koepels (V.I.W. en P.O.W.) de programmatie afwijzen.
Tijdens de zomerperiode van 1994, waarin de uitvoeringsbesluiten besproken worden door een interkabinettenwerkgroep, wordt de programmatie als idee weerhouden. De uitvoering ervan wordt evenwel niet langer bij de Minister gelegd, maar bij de op te richten ROSI's. Na de afschaffing van de ROSI's in juli 1996 is het onduidelijk waar de bevoegdheid ligt tot het vormgeven van een programmatiebeleid.
Opvallend in de discussie omtrent programmatie is dat er een ruime mate van overeenstemming bestaat tussen de diverse beleidsactoren omtrent de noodzaak tot afstemming van vraag en aanbod van hulpverlening alsook de toepassing van programmatie daarvoor. Wanneer het evenwel gaat over de concrete voorstellen voor programmatie is er nauwelijke sprake van overeenstemming.
Naast deze belangrijke expliciete beleidsintenties heeft het decreet en de discussie omtrent de uitvoeringsbesluiten evenwel ook een aantal minder voorziene effecten gehad. Zo is de relatie tussen de koepels uit het algemeen welzijnswerk in 1994 grondig verstoord. Dit moge blijken uit het artikel in Alert van oktober 1994 en de reactie daarop in de vorm van een open brief van het VIW aan het POW. De rook op het slagveld trekt echt snel op, want in november 1995 gaan beide koepels over tot de oprichting van één gemeenschappelijke inhoudelijke ondersteuningsstructuur onder de naam 'Steunpunt Algemeen Welzijnswerk'. Deze organisatie neemt de taken over van de vroegere federaties van de verschillende deelsectoren van het algemeen welzijnswerk. De federaties zelf houden op te bestaan, worden getransformeerd (vb. FJIAC tot In Petto, FCLG tot Hynt) of worden een slapende vzw.
Ook de relatie tussen de overheid/administratie en de hoge raad ligt niet meer zo eenvoudig. Deze beantwoordt alleszins niet meer aan de verwachtingen die sommigen ervan hadden bij de installatie ervan. Het is immers duidelijk dat niet alle adviezen van de hoge raad ook door de Minister daadwerkelijk worden gevolgd. Midden 1996 is de toekomst van deze hoge raad bovendien erg onzeker, gezien de inspanningen die vanuit het kabinet van de nieuwe Minister voor Welzijn, Dhr. Martens, gedaan worden tot herstructurerering/harmonisering van de sector van beleidsoverleg en -voorbereidingen en de oprichting van één hoge welzijnsraad.
Een thema dat ook sterk heeft meegespeeld tijdens de hervorming is de verzuiling van de sector. De beleidsoptie om polyvalente centra na te streven en daarom clustering van werksoorten op te leggen was immers niet verzuilings-neutraal. Van de twee bestaande zuilen in deze sector (de katholieke, georganiseerd door het VIW en de pluralistische, georganiseerd door het POW) waren immers de leden van het VIW feitelijk reeds lang bezig met deze clustering (cf. sociale centra) terwijl het POW slechts weinig ambulante leden telde (enkel de jongeren advies centra) en daardoor minder mogelijkheden had inzake niet-zuiloverschrijdende clustering. Vanzelfsprekend dat een verbod op clustering tussen ambulante en residentiele voorzieningen (artikel 21 van het decreet en artikel 10 van de uitvoeringsbesluiten) dan ook de nodige weerstand opriep.
Tenslotte introduceert het decreet een duidelijker informatiebeleid, waarbij niet alleen het instrument (registratie) maar ook de doelstellingen (kwaliteitsbewaking en beleidsvorming) en de reikwijdte ervan (probleemsituaties, cliënten, geboden hulp en effect daarvan) expliciet in de tekst worden opgenomen. Artikel 8 van het decreet stelt dat: "met het oog op de kwaliteitsbewaking en het verwerven van beleidsrelevante informatie dienen de centra voor algemeen welzijnswerk mee te werken aan een naamloze registratie van het geboden hulpverleningsproces. Volgende gegevens dienen daarbij geregistreerd te worden: de niet-identificeerbare persoonsgegevens, de gestelde hulpvragen, de geboden hulpverlening en het effect van de hulpverlening. De Executieve bepaalt daaromtrent de nadere regels, met inachtneming van de wettelijke bepalingen ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer."
Bovendien introduceren de uitvoeringsbesluiten een verplichting tot het houden van cliëntdossiers. Ook hiervan worden de samenstellende delen voorgeschreven. Artikel 27 van het uitvoeringsbesluit stelt dat: "voor iedere persoon of ieder gezin waarvoor hulp en bij stand wordt georganiseerd dient een dossier te worden aangelegd waarin worden opgenomen: inlichtingen van administratieve aard, de gegevens in verband met de toestand van de persoon of het gezin, het handelingsplan ... en elke bijsturing ervan". Deze verplichting stemt overeen met de feitelijke gang van zaken in een aantal voorzieningen. Deze bepaling uit de uitvoeringsbesluiten heeft echter tot op heden geen impact gehad op de werking van de centra voor algemeen welzijnswerk. De meer professioneel handelende centra die reeds met dossiers en handelingsplannen werkten doen dit nog steeds, de andere doen het nog steeds niet. Er werden op dit terrein geen initiatieven van overheid, koepels/federaties/steunpunt of uitvoerende organisaties vorm gegeven. Daarmee is meteen geïllustreerd dat dit thema van informatiebeleid nauwelijks aandacht krijgt en overschaduwd wordt door de andere dimensies van de hervorming.
De eerder beschreven werksoorten vormen de 'harde kern' van het algemeen ambulant welzijnswerk. Naast deze zijn er evenwel nog een aantal andere werksoorten in het Vlaamse welzijnsland die het etiket 'ambulant' of 'algemeen' kunnen krijgen. Deze worden om verschillende redenen niet onder de strikte definitie genomen, ofwel omdat ze publieke diensten zijn eerder dan private (OCMW's), ofwel omdat ze niet 'algemeen' zijn.
Achtereenvolgens situeren we kort de centra voor hulpverlening inzake kindermishandeling (CHK), de onthaalcentra voor thuislozen (CRW en CRJV), de diensten geestelijke
gezondheidszorg (DGGZ) en de sociale diensten van de openbare centra voor maatschappelijk werk (OCMW). Deze volgorde is alfabetisch, en houdt geen andere classificatie van
deze werksoorten in. De probatiediensten werden reeds gesitueerd bij de bespreking van de
centra voor slachtofferhulp. Deze vijf 'belendende percelen' worden in het empirische
overzicht ook besproken.
De centra voor hulpverlening inzake kindermishandeling (CHK)
De oorsprong van de centra voor hulpverlening inzake kindermishandeling ligt bij de vertrouwensartscentra (VACs). Deze zijn in Vlaanderen ontstaan vanaf 1979, toen het Nationaal Werk voor Kinderwelzijn (nu Kind & Gezin) vier onderzoeks- en actieprojecten uitschreef. In Antwerpen werd in dit kader door de Univerisitaire Instelling Antwerpen en het OCMW een eerste vertrouwensartscentrum opgericht, naar het Nederlandse model van de Bureau's Vertrouwensartsen. Vóór 1979 was er binnen de medische sector wel aandacht voor het thema kindermishandeling, maar geen structurele of gecoördineerde hulpvoorziening.
Het initiatief uit Antwerpen kreeg navolging aan de universitaire ziekenhuizen van
Brussel (A.Z. Jette, 1986) en Leuven (A.Z. Gasthuisberg, 1987). Het besluit van de
Vlaamse Executieve van 8 juli 1987 is de aanzet tot een uitbouw van vertrouwensartscentra
per provincie. Vanaf dat ogenblik vallen deze centra ook onder de administratieve
bevoegdheid van Kind & Gezin.
De onthaalcentra voor thuislozen (CRW en CRJV)
Een onthaalcentrum voor thuislozen is een residentiële voorziening, die thuisloze personen op een niet-gedwongen wijze opvangt en op professionele wijze begeleidt naar zelfstandigheid. Er bestaan twee soorten residentiële centra, bepaald door twee verschillende wetgevingen: de Centra voor Residentieel Welzijnswerk (CRW) en de Centra voor Residentiële opvang voor Jong-Volwassenen (CRJV). Beide soorten centra verstrekken onderdak en begeleiding aan thuislozen, geven hen dringende materiële hulp en organiseren zo nodig medische hulp.
De CRW vangen personen op vanaf de leeftijd van 18 jaar. Er is geen maximumleeftijd. De psychische en sociale toestand van de betrokkenen mag niet van die aard zijn dat een intensieve behandeling noodzakelijk is. Er zijn 4 erkenningscategorieën: 1. algemene residentiële opvang; 2. residientiële opvang van vrouwen met kinderen; 3. residentiële crisisopvang en 4. opvang en begeleiding in beschut wonen. Voor de eerste twee erkenningscategorieën is de maximale verblijfsperiode 9 maanden, met een beperkte mogelijkheid tot verlenging voor maximum één vierde van het cliënteel. Voor de crisisopvang is dat 21 dagen. De duur van de begeleidingsperiode voor het beschut wonen is niet beperkt. Op dit moment (1/10/92) zijn er 56 CRW erkend, voor een gezamenlijke capaciteit van 1505 plaatsen.
De CRJV nemen in regel enkel jongeren op van 18 tot 25 jaar. Nog meer dan de andere residentiële centra zijn zij gericht op het aanleren van praktische en sociale vaardigheden om de overstap te zetten naar het zelfstandig wonen. De duurtijd van deze vorm van hulpverlening is beperkt tot 12 maanden. Twaalf CRJV zijn op dit ogenblik (1/10/92) erkend, voor een gezamenlijke capaciteit van 124 opvangplaatsen.
De eerste officiële erkenning van onthaaltehuizen gaat uit van het Ministerie van Justitie. Door het KB van 10 april 1952 betreffende tehuizen voor 'zedelijke wederaanpassing van jonge vrouwen' wordt aandacht gegeven aan de opvang van jonge prostituées. Pas recent is de sector door de overheid erkend als onderdeel van de welzijnszorg: door het KB van 30 oktober 1981 ter erkenning van bepaalde onthaalcentra voor volwassen thuislozen wordt voor het eerst de hulpverlening aan thuislozen als dusdanig erkend.
In totaal telt de thuislozenzorg in Vlaanderen begin 1992, 115 initiatieven, uitgaand van
88 inrichtende machten. Nadien maakt de thuislozenzorg onderwerp uit van het
kaderdecreet op het algemeen welzijnswerk en de daarbij horende uitvoeringsbesluiten. De
thuislozenzorg wordt dus mee opgenomen in de eerder beschreven ontwikkeling van
vorming van centra algemeen welzijnswerk.
De diensten geestelijke gezondheidszorg
De diensten geestelijke gezondheidszorg kennen een zeer lange geschiedenis. De erkenning en subsidiëring werd wettelijk geregeld bij Koninklijk Besluit van 20 maart 1975 en later hernieuwd in het Besluit van de Vlaamse Executieve van 12 oktober 1988. Reeds vóór het KB van 1975 bestonden er evenwel reeds de zogenaamde dispensaria voor geesteshygiëne. Deze diensten vallen administratief onder het Ministerie van Volksgezondheid, en niet onder het Ministerie van Welzijn. Er zijn evenwel veel raakvlakken, en de afbakening van welke cliënten in de ambulante welzijnszorg terechtkomen, en welke bij de diensten geestelijke gezondheidszorg is erg onduidelijk.
De belangrijkste taken van de DGGZ's zijn het verstrekken van algemene psychische hulp en begeleiding, het organiseren en verstrekken van bijzondere hulp en begeleiding voor specifieke leeftijdsgroepen en het meewerken aan preventieve activiteiten.
Op dit ogenblik zijn er in Vlaanderen 81 erkende diensten voor geestelijke gezondheidszorg.
De sociale diensten van de openbare centra voor maatschappelijk werk
De Openbare Centra voor Maatschappelijk Werk (OCMW's) zijn zonder twijfel de oudste vorm van geïnstitutionaliseerde welzijnszorg in Vlaanderen. De historische wortels vinden we terug in de 13de eeuwse 'Tafels van de Heilige Geest' en de 'Gasthuizen' en later in de oprichting van de 'gemeyne beurs'. In een latere fase werden deze omgevormd tot commissies van de burgerlijke godshuizen en van de burelen der weldadigheid. De rechtstreekse voorganger van de huidige OCMW's zijn de COO's of commissies van openbare onderstand. Deze werden opgericht in 1925 en waarborgden voor het eerst een zeker 'recht' op hulp. Met de wet van 8 juli 1976 worden deze commissies omgevormd tot de huidige OCMW's (Jacobs, 1984).
Cliëntregistratie is binnen de context van de welzijnszorg en het Vlaamse ambulante welzijnswerk geen nieuw gegeven. Het is immers ook op internationaal vlak en sinds de prilste vormen van welzijnszorg een terugkerend verschijnsel. Reeds bij de eerste formalisering en overheidsbekommernis om het welzijn van burgers is er sprake van het systematisch verzamelen van gegevens over cliënten en/of activiteiten. Zo verordende Henry VIII in 1531, in het kader van de instelling van officiële verantwoordelijken voor de verdeling van de armenzorg op wijkniveau, dat deze verantwoordelijken een cliëntregister moesten opzetten: 'to register their names in a bill or roll indented, the one part thereof to remain with themselves, the other part to be certified' (citaat in Schreiber, 1965, p. 854). Een dergelijke eeuwenoude verordening vertoont verbazingwekkend veel gelijkenis met de onlangs toegejuichde innovatie binnen de centra voor hulpverlening inzake kindermishandeling (de vertrouwenartscentra) bij de introductie van doorschrijfformulieren voor de cliëntregistratie.
Andere voorbeelden van vroege belangstelling voor registratie in de welzijnszorg zijn van recentere datum. In 1874, op een eerste conferentie voor beheerders van publieke liefdadigheidsinstellingen (public charities) werd reeds een pleidooi gehouden voor gestandaardiseerde rapportering om behoeften en voorzieningen te vergelijken. In 1890 spreek Charles Kellogg voor de National Conference of Charities and Corrections (USA) over het thema Statistics, their value in charity organization work: "the effectiveness of charity organization depended upon strict allegiance to 'scientific' theory and practice. Leaders insisted that charity must be divorced from mere sentimentality and self-gratification and the permanent welfare of the supplicant regarded as the true goal of benevolence. How could charity be love if lacking in wisdom ? And how could it be wise if lacking a "thorough knowledge of all component facts" ?" (cit. in Lubove, 1971, p. 6).
Mary Richmond, de grondlegger van de theoretische basis van hulpverlening, besteedt in haar ophefmakende boek Social Diagnosis (1917) uitgebreide aandacht aan het belang van het onderbouwen van een hulpverleningspraktijk met systematische verzameling en verwerking van cijfergegevens. In datzelfde jaar start de stad New York met een 'bureau voor sociale statisitieken'. Dit bureau kreeg als doelstelling het verzamelen en verwerken van statistisch cijfermateriaal omtrent de omvang van sociale behoeften, de oorzaken ervan, de efficientie van de publieke en private hulpverlening en de mogelijkheden tot verbetering en preventie (Schreiber, 1965). Het bureau is een kort leven toebedeeld, want hetzelfde jaar worden de activiteiten ervan stopgezet.
In Vlaanderen vinden we ook reeds in de vroege wetgeving omtrent welzijnszorg de bezorgdheid van de wetgever terug om voldoende kwantitatief zicht te krijgen op verschillende aspecten van de welzijnszorg. Zo vinden we o.a. een ministerieel besluit uit 1937 op de inrichting en werking der diensten voor voorlichting bij beroepskeuze van de jeugd (de voorlopers van de huidige PMS-centra) zeer uitgebreide en gedetailleerde verplichtingen tot registratie van cliënten en hulpverlening. In de wetgeving van de verschillende werksoorten uit de ambulante welzijnszorg staat telkens, in lichtjes afwijkende bewoordingen, een verplichting voor de uitvoerende organisaties ingeschreven tot het bijhouden van kwantitatieve informatie. Het besluit van 11 september 1985 tot regeling van de erkenning en subsidiëring van de centra voor levens- en gezinsvragen stelt in artikel 15 dat 'elk centrum is verplicht de gegevens vereist voor het door de Executieve in te stellen registratiesysteem, mee te delen'. Voor de CLG's is dit een nieuwe verplichting, want eerdere wetteksten maakten alleen melding van de verplichting tot het bijhouden van dagboeken. Deze moesten bijgehouden worden met het oog op de bepaling van de subsidies. Voor de centra voor maatschappelijk werk wordt een registratieverplichting opgelegd door artikel 11 paragraaf 2-g van het besluit van 28 juli 1983: 'een registratie van de maatschappelijke dienstverlening voeren zoals door de Executieve wordt bepaald'. Ook voor andere werksoorten geldt een dergelijke verplichting.
Ondanks het feit dat het hier gaat om een thema dat blijkbaar al sinds het prille begin van de welzijnszorg mag rekenen op een ruime wettelijke en professionele aandacht, is het ook een erg actueel thema. Dit blijkt o.a. uit de belangstelling voor publicaties, studiedagen, congressen en/of software over dit thema.
Voor het Vlaamse ambulante welzijnswerk wordt deze hernieuwde belangstelling mede verklaard door institutionele veranderingen en nieuwe wettelijke omkaderingen. Met name het recente kaderdecreet op het algemeen welzijnswerk van 10 juli 1991 bevat een uitgewerkte registratieverplichting. Artikel 8 luidt: 'met het oog op de kwaliteitsbewaking en het verwerven van beleidsrelevante informatie dienen de centra voor algemeen welzijnswerk mee te werken aan een naamloze registratie van het geboden hulpverleningsproces. Volgende gegevens dienen daarbij geregistreerd te worden: de niet-identificeerbare persoonsgegevens, de gestelde hulpvragen, de geboden hulpverlening en het effect van de hulpverlening. De Executieve bepaalt daaromtrent de nadere regels, met inachtneming van de wettelijke bepalingen ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer'.
Deze verplichting is aanzienlijk uitgebreider en uitgewerkter dan de registratieverplichtingen die in eerdere decreten omtrent de afzonderlijke werksoorten werden opgenomen. Bovendien bleven deze vroegere verplichtingen in praktijk dode letter omdat de Executieve telkens naliet nadere regels te specifiëren, zodat het initiatief tot het uitbouwen van een registratiesysteem bij de gesubsidieerde hulpverleningsorganisaties lag. Terwijl de uitwerking en implementatie van het genoemde kaderdecreet niet rimpelloos verloopt, mag toch verwacht worden dat aan de uitvoering van artikel 8 meer aandacht besteed zal worden dan voorheen het geval was.
Naast deze wettelijke ontwikkelingen wordt de recente interesse voor cliëntregistratie verklaard door de mogelijkheden die geboden worden door de nieuwe informatietechnologie. De verwerkingsmogelijkheden van deze technologieën laten heel wat toe wat voordien door middel van manuele verwerking niet mogelijk was of niet opwoog tegen de noodzakelijke inspanningen. Bovendien verlaagt de drempel tot het gebruiken van deze technologieën zienderogen. Dit blijkt uit de sterk dalende prijs maar ook uit de toename van de gebruiksvriendelijkheid en het feit dat steeds meer mensen en hulpverleners een algemene kennis van computergebruik bezitten. Uit een recente enquête in Vlaanderen blijkt dat welzijnsinstellingen 44 % van hun verwachtingen ten opzichte van informaticagebruik situeren op het vlak van cliënt- en hulpverleningsgegevens. Dit omvat dan registratie voor intern en extern gebruik, beheer van cliëntdossiers en het werken met adresbestanden van cliënten (De Geest & Serrien, 1992).
Ondanks het feit dat cliëntregistratie in de welzijnszorg een oud zowel als een nieuw aandachtsthema is, blijft het ook een problematisch thema. Zonder hier op het empirische gedeelte van het proefschrift vooruit te lopen, kan gesteld worden dat op ruime schaal in binnen- en buitenland het gebruik van cliëntregistratie in de welzijnszorg als problematisch wordt ervaren. Daarbij worden niet alleen vragen gesteld over de betrouwbaarheid en de kwaliteit van registratie als informatie-instrument, waarbij dan zowel het instrument het methodologisch moet ontgelden als de hulpverlener als informatieleverancier. Bovendien wordt ook de functionaliteit van het instrument in vraag gesteld, zowel in het kader van de professionele hulpverlening als in het kader van sociaal beleid.
Vele registratiesystemen halen dan ook niet de implementatiedrempel maar blijven een sluimerend bestaan leiden als beloftevolle blauwdruk. Gerealiseerde systemen kunnen rekenen op uitermate weinig enthousiasme van hulpverleners uit de welzijnssector en roepen meer vragen op dan ze kunnen beantwoorden. Bovendien geven ze al te dikwijls aanleiding tot datakerkhoven.
Verschillende citaten uit recente en minder recente literatuur kunnen deze probleemsituatie ondersteunen. Zo schreef Ernst Burgess in 1928: "I find that many if not all of the more progressive and discerning social workers are dissatisfied with their present methods of record keeping for the purposes of social diagnosis and treatment" (p. 524). Decennia later schrijft Jill Kagle in de verslaggeving van het social work records project: "case recording is a long-standing problem for the profession. It is frequently a source of conflict between the direct-service worker and the manager" (Kagle, 1983). Een recenter artikel geeft als treffende titel 'Data collection, are social workers reliable ?' (O'Brien et al., 1992). Daarin schrijven de auteurs op basis van een enquete bij 244 welzijnswerkers o.a. het volgende: "Three-fourths of the social workers questioned the accuracy of information recorded about clients" (p. 96) en "social workers indicated dissatisfaction with the large amounts of perceived irrelevant information they are required to collect" (p. 97).
Deze situatie waarbij cliëntregistratie tegelijk een oud en nieuw thema is, tegelijk grote aanhangers als rabiate tegenstanders kent, leidt ons ertoe volgende vragen te formuleren :
Waarom wordt een relatief eenvoudig informatie-instrument als cliëntregistratie in de welzijnszorg tegelijk omarmd met hartstochtelijk enthousiasme en verguisd met diepe minachting ? Welke onderliggende tegenstrijdige dimensies liggen hieraan ten grondslag ? Waarom hebben technische ontwikkelingen deze spanning (nog) niet opgeheven ?
Dit zijn vragen die aan de grondslag liggen van dit proefschrift. Cliëntregistratie wordt daarbij niet uitsluitend benaderd als een gegevenheid, maar voornamelijk als een probleem met sociale, beleids- en sociaal wetenschappelijke relevantie.
Probleem met een sociale relevantie
Cliëntregistratie is een probleem met een sociale relevantie, vooreerst omdat dagelijks in de honderden Vlaamse welzijnsorganisaties duizenden hulpverleners een gedeelte van hun kostbare hulpverleningstijd besteden aan het al dan niet nauwkeurig invullen van registratieformulieren, zich daarbij vragen stellend over het nut van deze activiteit. Indien cliëntregistratie inderdaad een dergelijke bedenkelijke kwaliteitsloze en nutteloze informatie oplevert als wordt beweerd, dan gaan hier belangrijke gemeenschapsmiddelen verloren aan een zinloze activiteit, terwijl andere activiteiten daardoor niet of in mindere mate uitgevoerd kunnen worden.
Cijfergegevens over hoeveel van de totale hulpverleningstijd precies naar het uitvoeren van cliëntregistratie gaat, zijn helaas niet voorhanden. In het weinige cijfermateriaal dat bestaat vinden we wel volgende indicatieve gegevens (Breda, 1995). Opgemerkt moet worden dat het hier cijfers betreft op basis van een steekproef in een beperkt aantal werksoorten. Van de totale arbeidstijd wordt tussen de 11 % (autonome CMW's) en 31,8 % (OCMW's) tijd besteed aan dossiervormingsactiviteiten. Nog eens 9,3 % (ingebouwde CMW's) tot 15,7 % (autonome CMW.'s) gaat naar algemene administratie (p. 49). Het aantal minuten werk aan dossiervorming per gesprek varieert tussen 12 minuten en 46 minuten (p. 53). In deze tijdsregistratiestudie werden in het meetinstrument geen categorieën opgenomen specifiek voor registratie-activiteiten. Het is dus helaas onmogelijk in te schatten wat hiervan het aandeel is het totale tijdspakket van een hulpverlener.
In een tijdsonderzoek bij maatschappelijk werkers, uitgevoerd door het Hoger Instituut voor Sociale Studies te Geel wordt wel onderscheid gemaakt tussen dossiervorming, rapportage en registratie (Hiss, 1989). Het onderzoek is gebaseerd op onderzoeksgegevens van 99 hulpverleners en heeft een beperkte representativiteit doordat geen steekproeftrekking is gehanteerd bij de selectie van de respondenten. Uit de cijfers leren we dat dossiervorming 5 % van de tijdsbesteding van de deelnemende hulpverleners beslaat, rapportage eveneens 5 % en registratie 3,7 %. De tijdsbelasting van registratie varieert per werksoort van 8,7 % bij de CLG's, 4,1 % bij de OCMW's en ligt lager bij werksoorten die in dit proefschrift niet aan de orde worden gesteld, zoals dagcentra (0,5 %) en PMS-centra (2,8 %).
Registratiegegevens worden niet alleen verzameld door talloze hulpverleners en anderen, maar ook verwerkt en gepresenteerd. In het geval van cliëntregistratie in de Vlaamse welzijnszorg gaat het daarbij voornamelijk om kleinschalige verwerking, maar in andere situaties/landen is er een grote betrokkenheid van overheidsinstellingen zoals het Nationaal Instituut voor de Statistiek, het Centraal Bureau voor de Statistiek of het Central Statistical Office. Opnieuw dus een aanzienlijke aanspraak op gemeenschapsmiddelen.
Tenslotte heeft het registratieprobleem een sociale relevantie omdat we bijna dagelijks
met dergelijke cijfers worden geconfronteerd in de pers. Naar aanleiding van een
jaarverslag, een x-jarig bestaan, een congres, een nakende wetgeving of begrotingsstemming resulteren registratieresultaten in berichten in de pers. Kunnen we daarbij evenwel
deze vermelde cijfers zomaar aannemen, moeten we geen kennis nemen van de context
waarbinnen deze cijfers tot stand kwamen vooraleer de voorgestelde conclusies te
ondersteunen ?
Probleem met een beleidsrelevantie
Cliëntregistratie is een probleem met een duidelijke beleidsrelevantie, omdat het een draagvlak pretendeert te vormen voor een op rationale gronden gestoeld sociaal beleid. Beleidsplanning en beleidsimplementatie kunnen als proces maar zo rationeel verlopen als de kwaliteit van de gebruikte informatie als product toelaat.
Een duidelijk voorbeeld van tekortschietend cijfermateriaal inzake welzijnszorgbeleid is te vinden in de beleidsbrief Algemeen Welzijnswerk (Demeester, 1993) van februari 1993. Daarin wordt o.a. gepoogd een overzicht te geven van welke werksoorten zich met welke problematieken bezighouden. De diversiteit in gehanteerde antwoorddomeinen is evenwel dermate groot dat de tabel in de beleidsbrief weinig informatieve waarde heeft, met uitzondering dan van het aantonen van de bedroevende kwaliteit van beleidsinformatie. Voor de centra levens- en gezinsvragen moet zelfs herhaaldelijk een reikwijdte opgegeven worden van meer dan 70 % voor bepaalde antwoordcategorieën (p. 7). De verschillen tussen de centra worden in voetnoot niet toegewezen aan feitelijke verschillen, maar aan verschillen in wijze van registreren. Bovendien zijn de cijfers maar gebaseerd op informatie over 7 instellingen van de meer dan 60 erkende en gesubsidieerde instellingen.
Het is daarom niet verwonderlijk vast te moeten stellen dat beleidsactoren zowel in het buitenland als in Vlaanderen met meer aandacht gaan kijken naar de inhoud en kwaliteit van de informatie waarop hun beleid steunt. Reeds bij de vorming van de Vlaamse regering in eind 1991 wordt er aandacht geschonken aan dit thema. In de regeringsverklaring van januari 1992 staat het als volgt: 'statistieken vormen een ontegensprekelijk instrument in de voorbereiding, opvolging en evaluatie van beleid. Regionale basisgegevens en indicatoren met beleidsrelevantie moeten gevormd worden en samengebracht worden in een functionele regionale databank' (p. 56). Deze vermelding uit het regeerakkoord krijgt verder vorm in het toekomstproject van de Vlaamse regering, Vlaanderen 2002. Daarin zijn volgende citaten te vinden: 'Visie vereist inzicht en een planmatige aanpak. Deze basiselementen van een modern beleid zijn in Vlaanderen nog onderontwikkeld: we hebben onvoldoende statistieken, er wordt weinig planmatig bestuurd' (p. 14). 'Ook zullen systematisch eigen Vlaamse statistieken en regionale indicatoren worden opgemaakt en verspreid over de diverse beleidsdomeinen waarvoor de Vlaamse regering bevoegd is' (p. 166).
Ondertussen zijn dit niet alleen holle woorden gebleven, maar werken verschillende projecten aan de verwezenlijking van de hier gestelde doelstellingen. Zo zien we binnen de Vlaamse Gemeenschap de ontwikkeling om een eigen statistische dienst (APD of Algemene Planningsdienst, onderdeel van het departement Algemene Zaken en Financiën) uit te bouwen. Deze dienst heeft 'als taak alle beleidswerk van de Vlaamse regering te ondersteunen door haar degelijk statistisch materiaal ter beschikking te stellen, haar te helpen bij de strategische planning en in te staan voor het beheer van specifieke projecten' (publiciteitsfolder van APD). Concreet gaat het daarbij om het per kwartaal publiceren van de Vlaamse conjunctuurnota, het uitgeven van Stativaria en het uitbouwen van een Functionele Regionale Databank (FRED). Deze functionele databank zal een repertorium bevatten met informatie over interne en externe regionale statistische gegevens. Ze zal tevens als basis gaan dienen voor de reeds bestaande jaarlijkse uitgave van VRIND (Vlaamse Regionale Indicatoren). Dit jaarboek volgt de zes beleidslijnen uit het strategisch beleidsplan Vlaanderen 2002 en bevat o.a. een hoofdstuk met cijfers over zorgzaam Vlaanderen.
Ook op andere beleidsfora komt het thema van de zorgvuldige informatieverzameling aan de orde. Het in november 1990 gehouden welzijnscongres maakte niet alleen een evaluatie van de bestaande toestand van de welzijnszorg in Vlaanderen, maar resulteerde ook in een uitgebreide reeks aanbevelingen voor het beleid. Enkele van deze aanbevelingen hebben betrekking op een betere informatievoorziening, en zijn derhalve relevant als achtergrond/aanleiding van de ontwikkelingen terzake. Het gaat hier met name om de aanbevelingen 112, 123 en 128 (Baert & Vael, 1990).
Aanbeveling 112 heeft betrekking op het gegevensbeleid en luidt:
'Dat de zorg om het welzijn in de praktijk en het beleid nog steeds te weinig steunen op harde gegevens, staat vast. Dat is reeds herhaaldelijk als een ernstige handicap ervaren wanneer de welzijnssector zich moet voorstellen, middelen moet bepleiten of zichzelf bevragen en bijsturen in functie van maatschappelijke evoluties en verschuivende welzijnsnoden.
De Vlaamse Gemeenschap moet dringend werk maken van een permanent en gecoördineerd beleid inzake gegevensverzameling op kwantitatief en kwalitatief vlak.
De gegevens die verzameld werden en worden, moeten ook continu worden bijgehouden, aangevuld en op punt gesteld. Beschikbare, geobjectiveerde gegevens, data over ontwikkelingen op allerlei voor het welzijn en de welzijnszorg relevante domeinen, moeten vindbaar en toegankelijk zijn voor alle belanghebbenden. Ze moeten te nutte gemaakt worden, door verdere analyse en onderzoek, voor de praktijk en het beleid. Dat geldt zeer zeker voor de registratiegegevens die nu -meestal verplicht- worden verzameld door welzijnsdiensten en instellingen.
Het Vlaamse Welzijnscongres vindt het belangrijk dat het hoe en waarom van registratie steeds aan de betrokkenen wordt duidelijk gemaakt. Registratie moet voorzien worden in de arbeidstijd en ook als werk gehonoreerd worden. In die zin mag het geen bijkomende arbeidsbelasting zijn. Ten slotte moet een gegevensbeleid gekoppeld worden aan ondersteuningsinstrumenten en een actief informatiebeleid.'
Aanbeveling 123 heeft te maken met de ontwikkeling van een gegevensbank en luidt:
'Een centrale gegevensbank lijkt de beste formule in het licht van de criteria van veelzijdigheid en volledigheid van informatie, van continuïteit van verzameling en verwerking, en van ruime toegankelijkheid van de beschikbare gegevens. Ze dient open te staan en een dienstbare rol te vervullen t.a.v. alle elders genoemde instanties en organen.
Het blijft een open vraag of de gegevensbank moet worden ondergebracht bij de
Administratie van de Vlaamse Gemeenschap, bij een Vlaams Centrum voor Welzijnsbevordering, bij een universitair steunpunt of bij een op te richten Sociaal en Cultureel
Planbureau. Het antwoord op deze vraag is mee afhankelijk van de aard van de te
bewaren gegevens en van het soort bewerkingen dat men ervan wenst te maken.'
Aanbeveling 128 heeft rechtstreeks te maken met de verplichte registratie en luidt:
'Om gegevens op te slaan en te objectiveren m.b.t. de gebruikers van welzijnsvoorzieningen, hun problemen en de context waarin deze ontstaan en voortbestaan, over de geboden hulpverlening en over het effect van zorg en dienstverlening, is registratie een probaat middel.
Aan de overheid wordt gevraagd registratie verplicht te maken in álle sectoren van de welzijnszorg en voor middelen te zorgen voor de nodige automatisering van het bijhouden en verwerken van de data. Met het oog op de vergelijkende analyse van gegevens moet er een eenvormig registratiesysteem worden ingevoerd.
Vanzelfsprekend wordt in dit voorstel registratie beschouwd als een instrument van kennisverwerving, niet als een controle-instrument. De anonimiteit van de geregistreerde gebruikers moet worden gewaarborgd.'
Mede naar aanleiding hiervan heeft de Administratie Gezin en Maatschappelijk Werk van de Vlaamse Gemeenschap het initiatief genomen tot de oprichting van een cel welzijnsplanning en monitoring als onderdeel van het Bestuur Algemeen Welzijnsbeleid. Deze kleine groep staat in voor de verzameling, ontsluiting en verwerking van kwantitatieve gegevens over de Vlaamse welzijnszorg. Het belang van de cel binnen de administratie neemt toe omwille van de toenemende wens een rationeel beleid uit te bouwen, de wens tot een grotere harmonisering inzake welzijnsvoorzieningen en de wens te komen tot lange termijnplanning. De cel verzamelt kwantitatieve gegevens die afkomstig zijn uit allerlei bronnen zoals de eigen administratie, registratie, de Functionele Regionale Databank, NIS, EuroStat e.d.. De eindproducten van de werkzaamheden van de cel zijn het bijdragen aan het formuleren van harmoniseringsvoorstellen, de welzijnsplanning, het opzetten van simulaties en welzijnsmonitoring, het opzetten van een sociale kaart en het uitbouwen van een systeem van indicatoren van welzijnszorg (startnota MWG-project). Mede in het kader van deze laatste doelstelling werd in de lente van 1994 een internationale expert-meeting gehouden over de ontwikkeling van internationaal vergelijkende welzijnsstatistieken (Steyaert, Benbenishty & Silon, 1995).
De werkzaamheden van deze cel passen in het kader van het voor het gehele departement geldende InformatieStimuleringsPlan of ISP. Binnen dit plan wordt een systematische verzameling en verwerking opgezet van gegevens uit erkennings- en subsidiëringsdossiers in de drie administraties van het department WVC. Daarbij worden voornamelijk gegevens verzameld over personeel, instellingen en financiën. Informatie over cliënten, problematieken, hulpverlening en efficiëntie/effectiviteit worden niet uit deze dossiers verkregen. Daarom heeft de Vlaamse Gemeenschap samen met de Universiteit Antwerpen het project Minimale WelzijnsGegevens (MWG) opgezet. Daarin wordt gewerkt aan het verzamelen van een minimale set van gegevens omtrent cliënteel/problematieken en hulpverlening over alle Vlaamse welzijnsinstellingen heen. Het eindresultaat van beide initiatieven moet vorm krijgen in de beschikbaarheid van beleidsinformatie over de verschillende sectoren van de Vlaamse welzijnszorg, o.a. in de vorm van een jaarlijks statistisch jaarboek. Eerlijkheidshalve moet hier vermeld worden dat het MWG-project de voortzetting is van het onderzoek naar verplichte registratie dat het empirische gedeelte van dit proefschrift uitmaakt. Het zou dus op een cirkelredenering kunnen lijken hier het resultaat van dit onderzoek als probleemstelling op te voeren. Dat is geenszins de bedoeling.
Probleem met een sociaal-wetenschappelijke relevantie
Cliëntregistratie is ten slotte ook een probleem met een sociaal-wetenschappelijke relevantie. In ten minste drie opzichten besteden de sociale wetenschappen aandacht aan cliëntregistratie in het welzijnswerk. In eerste instantie maken sociale wetenschappen gebruik van de door cliëntregistratie aangeleverde informatie als empirische basis voor onderzoeken. Het bekendste voorbeeld daarvan is ongetwijfeld Durkheim's studie naar zelfmoord geweest, waarbij hij met een enkele uitzondering uitsluitend beroep deed op door hulpverleners en ambtenaren geregistreerde informatie. Een ander bekend socioloog die frequent administratieve gegevens gebruikte in empirische onderzoeken is de stadssocioloog Ernest Burgess. In een bijdrage naar aanleiding van de heruitgave van het bekende artikel van Robert Park, The City, reflecteert Burgess over de resultaten die de stadssociologie tot op dat ogenblik bereikte. Daarin pleit hij ook voor het gebruik van empirische gegevens uit administratieve processen en hij geeft het voorbeeld hoe de toegenomen mobiliteit in de stad kan aangetoond worden door cijfers over het openbaar transport, de toename van telefoonbezit en -gesprekken en cijfers over de wijzigende waarde van land (Burgess, 1974).
Andere voorbeelden zijn meer recent en herkenbaarder, zoals de kansarmoedeatlas van
Antwerpen (Marynissen et al., 1988) of de studie naar syndicalisme op basis van de
administratieve ledeninformatie van het ACV (Pasture & Mampuys, 1990) of andere
vakbonden (Rees & Owens, 1993). Ook op het terrein van de welzijnszorg baseren
wetenschappelijke onderzoeken zich op de cijfermatige gegevens zoals die verkregen
worden via cliëntregistratie. Zo gebruikt de onderzoeksgroep van Baert recentelijk de
registratiegegevens van OCMW's, CLG's, JAC's en CMW's om in een exploratieve
inleiding de wettelijke en feitelijke hulpverleningsactiviteiten tegen elkaar af te zetten.
Daarbij wordt aangegeven dat de resultaten zeer exploratief zijn omwille van onduidelijke
operationaliseringen van begrippen en gebrek aan éénvormigheid en precisie (Baert et al.,
1994, pp. 19-21). Een andere onderzoeksgroep gebruikt de cliëntregistratiegegevens van
het Meldpunt Vrouwenopvang Amsterdam (overkoepelende organisatie voor alle
Amsterdamse centra voor vrouwenopvang) om een analyse te maken van het geweld in
familiale omstandigheden tegen vrouwen (Van de Brink en Jüngen, 1995). Daarbij maken
ze geen enkele kritische notitie ten aanzien van de betrouwbaarheid van hun gegevens,
geven geen omschrijving van hun werkwijze om de gegevens op een betrouwbare wijze ter
beschikking te krijgen maar beweren wel dat hun cijfers beter zijn dan diegene die
verkregen werden via representatieve steekproeven.
Cliëntregistratie en andere gegevens resulterend uit administratieve processen vormen in deze zin herhaaldelijk het empirische draagvlak voor onderzoeken op het terrein van de sociologie van de hulpverlening of andere sociale wetenschappen. Bovendien valt te voorzien dat dit naar de toekomst toe alleen maar meer zal gebeuren dankzij de eenvoudigere toegang die kan verkregen worden tot geautomatiseerde dossiers (Hakim, 1983). Daarom alleen al verdient het onze aandacht. Want eenvoudigere toegang wil immers niet zeggen betere kwaliteit van gegevens. Rees en Owens schrijven over ledenlijsten: "our experience with a number of manual systems demonstrated that the records as a resource were useless. Computerisation of itself however does not address the issue of accuracy, and this can be a stumbling block in the utilisation of records both as sampling frames and for other research purposes" (1993, p. 131).
Cliëntregistratie krijgt dan ook vanuit methodologische hoek de nodige aandacht. Met name de literatuur omtrent secundaire analyse van gegevens besteedt er aandacht aan. Deze literatuur richt zich in de eerste plaats op het opnieuw analyseren van reeds in eerste instantie voor wetenschappelijk onderzoek opgezette gegevensbestanden, alsook het opzetten en gebruiken van 'multi-purpose social surveys' zoals de gezinsbudgetenquête of het gezinspanel. Toch is er ook aandacht voor het in wetenschappelijk onderzoek herbruiken van gegevens die uit administratieve, niet-wetenschappelijke gegevensverzamelingen afkomstig zijn. Bovendien is de groei van de secundaire analyse mede te verklaren door toenemend gebruik van informatietechnologie, zowel bij primair administratief verzamelde gegevens als bij onderzoeksmatig verzamelde gegevens: "La diffusion croissante de l'ordinateur dans les années 1950 et 1960 ont aussi joué un rôle important dans la promotion de l'analyse secondaire. L'informatisation signifiait que les données pouvaient être stockées sous une forme immédiatement transportable et, plus important encore, qu'elles pouvaient être utilisées par d'autres sans crainte de voir identifiés les personnes interrogées" (Dale, 1993, p. 8).
Binnen de sociaal wetenschappelijke methodologische literatuur is in relatief opzicht niet bijster veel geschreven over secundaire analyse. De standaardwerken blijven ongeveer beperkt tot drie (Hyman, 1972, Hakim, 1982 en meer recentelijk Dale et al., 1988). In de allereerste paragraaf van zijn boek geeft Hyman reeds een eenvoudige maar duidelijke definitie van secundaire analyse: "the extraction of knowledge on topics other than those which were the focus of the original surveys". In het vervolg van het boek blijkt evenwel dat Hyman de term 'survey' opvat als 'binnen het kader van een wetenschappelijk onderzoek via enquete verzamelde gegevens', zoals ontsloten voor secundaire analyse via de toenmalig populaire data-archieven. Een gegevensverzameling als cliëntregistratie zou dus waarschijnlijk niet binnen de omschrijving van secundaire analyse van Hyman vallen.
Hakim gaat tien jaar later uitvoerig in op het in tweede instantie analyseren van gegevenssets, voornamelijk de bevolkingstelling (population census) en sommige reeds in oorsprong voor meervoudig gebruik opgezette surveys zoals het gezinspanel (general household survey). Hakim definieert daarbij secundaire analyse als: "any further analysis of an existing dataset which presents interpretations, conclusions or knowledge additional to or different from those presented in the first report on the inquiry as a whole and its main results" (p. 1). In vergelijking met Hyman valt op dat de definitie van Hakim ruimer is en niet beperkt wordt tot reeds in aanvang voor wetenschappelijk onderzoek verzamelde gegevens (cf. gebruik van 'inquiry' in plaats van 'survey'). Dit blijkt ook uit de aandacht die Hakim besteedt aan secundaire analyse op andere gegevensbestanden in het derde deel van haar boek. Ze wijst o.a. op het voordeel dat automatisering biedt om administratieve ambtelijke gegevensbestanden vanuit een onderzoeksperspectief te benaderen (p. 143 e.v., en ook Hakim, 1983). Een jaar later gaat Hakim uitgebreider in op dit specifieke aspect van secundaire analyse in een artikel met de veelzeggende titel 'research based on administrative records' (Hakim, 1983). Daarin maakt ze onderscheid tussen verschillende soorten administratieve dossiers en gegevens. Een eerste criterium om soorten gegevens in te delen is de aard van het dossiervormingsproces, met name of dit routinematig is, regelmatig of ad-hoc. Het tweede criterium betreft het primaire gebruik dat van de gegevens gaat gemaakt worden. Verder maakt Hakim onderscheid tussen drie stappen die moeten ondernomen worden om op basis van administratieve gegevens onderzoek uit te voeren. Deze zijn de samenstelling van de steekproef, de codering van de informatie uit de administratieve dossiers en tenslotte de analyse. Met cliëntregistratie wordt licht afgeweken van deze sequentie, omdat in de praktijk onderzoek of gebruik van deze gegevens niet helemaal teruggrijpt naar de feitelijke dossiers, maar steunt op de reeds gemaakte registratie of codering. Codering komt dus vóór steekproefselectie, indien daarvan sprake is.
Hakim vermeldt verder nog twee interessante bemerkingen ten aanzien van deze op administratieve gegevens gebaseerde onderzoeken. Vooreerst zegt ze dat "as the range of information in records increases there will tend to be an associated decline in the quality of the information" (p. 493). Toch wordt deze lagere kwaliteit dikwijls voor lief genomen omdat de kosten van een dergelijk onderzoek beduidend lager liggen dan de kosten van een normaal onderzoek, tenminste voor wat betreft de directe, onmiddellijk zichtbare kosten. In tweede instantie vermeldt Hakim dat omwille van het aan het onderzoek voorafgaandelijk reeds bestaan van de gegevens, het onderzoek in deze situaties moet opgezet worden rondom de beschikbare gegevens in plaats van het omgekeerde. Dit is zeker ook de situatie voor cliëntregistratie waar gegevens worden verzameld en zelfs reeds verwerkt zonder duidelijke vraagstelling.
Dale, Arber en Procter geven geen echte eigen definitie, maar citeren de definities van Hakim en Hyman. Daarbij concluderen ze: "Thus the term 'secondary analysis' implies a re-working of data already analysed". Uit deze zin zou kunnen afgeleid worden dat Dale et al. geen rekening houden met het analyseren van bestaand materiaal dat niet oorspronkelijk voor analyse verzameld werd. Hoewel ze later secundaire analyse wel wat ruimer omschrijven houden ze inderdaad vast aan het opnieuw analyseren van oorspronkelijk survey-materiaal, voornamelijk dan dat wat beschikbaar gesteld wordt via data-archieven.
Naast de algemene methodologische literatuur omtrent secundaire analyse en het gebruik van administratieve gegevens heeft zich binnen de sociale wetenschappen voornamelijk de criminologie beziggehouden met deze problematiek (Van Kerckvoorde, 1985 en 1987). De criminologie steunt uitvoerig op criminaliteitsstatistieken zoals die door het politionele en gerechtelijke apparaat geproduceerd worden. Ze is evenwel bijzonder kritisch over de waarde van deze gegevens, en vult deze daarom aan met zg. dark number-onderzoek en slachtofferstudies.
Tenslotte heeft cliëntregistratie ook een sociaal-wetenschappelijke relevantie vanuit theoretisch oogpunt. Met name de sociologische school van de etnomethodologie besteedt in talrijke theoretische en empirische studies aandacht aan de kwaliteit van door registratie en administratieve processen aangeleverde gegevens en de vraag of empirische, objectieve waarneming sowieso mogelijk is. De naam etnomethodologie duidt daarbij niet op een specifieke onderzoeksmethode, maar wel op het in de aandacht brengen van de methoden die mensen (volk, etno...) gebruiken om de sociale werkelijkheid te bespreken of bespreekbaar te maken. De kerngedachte die in de theoretische (Cicourel, 1969) en empirische (o.a. Cicourel, 1968, Douglas, 1973) publicaties van de etnomethodologen naar voor komt is: 'treat social facts as accomplishments' (Ten Have, 1977). Deze stelling wordt ondersteund door verschillende empirische studies, waarin telkens de kwaliteit van binnen organisaties gegenereerde gegevens in vraag wordt gesteld. Zo schrijft Cicourel (1968) over justitiële statistieken en Douglas (1973) over zelfmoordstatistieken. Garfinkel schreef in 1967 een bundel artikelen over de etnomethodologie. Een daarvan geeft alleen al met de titel goed weer waarover het binnen deze stroming in de sociologie te doen is: 'Good' organizational reasons for 'bad' clinic records.
De sector van het ambulant algemeen welzijnswerk in Vlaanderen kende anno 1994 vijf basiswerksoorten, elk met een eigen wetgeving en met eigen kenmerken. De gehele sector kent drie 'golven' van reglementeringen en belangrijke organisatorische wijzigingen. De eerste golf kan gesitueerd worden in het begin van de jaren zeventig, met de uitbouw en eerste erkenning van de verschillende werksoorten: de centra voor maatschappelijk werk in 1974, de centra voor levens- en gezinsvragen in 1970, de diensten voor tele-onthaal in 1973 en de eerste erkenningen van jongeren informatie- en adviescentra in 1969. Een tweede golf in de reglementeringen is het gevolg van de staatshervorming en de overheveling van de persoonsgebonden materies naar de gemeenschappen. In de eerste jaren na deze bevoegdheidsoverheveling krijgen de meeste werksoorten nieuwe wettelijke basissen, die evenwel inhoudelijk niet altijd verschillend zijn van de oorspronkelijke reglementeringen: de centra voor maatschappelijk werk in 1983, de centra voor levens- en gezinsvragen in 1985, de centra voor tele-onthaal in 1991, de jongeren informatie- en adviescentra in 1990 en de centra voor justitieel welzijnswerk in 1985. De derde golf van hervorming van de reglementering en organisatorische wijzigingen is ingezet onder het kabinet van Minister J. Lenssens met een nota over de harmonisering en schaalvergroting van de sector. Dit resulteert uiteindelijk in het decreet op het algemeen welzijnswerk van 24 juli 1991 en de eerste uitvoeringsbesluiten van 21 september 1994. Een nieuwe golf van reglementeringen en organisatorische wijzigingen lijkt vorm te krijgen vanaf midden 1996, door het werk omtrent het decreet op de kwaliteitsvoorziening in de welzijnsvoorzieningen en de door Minister Martens in het vooruitzicht gestelde herwerking van het decreet op het algemeen welzijnswerk. Deze herwerking zou een einde maken aan de onmogelijkheid binnen een CAW ambulante en residentiële erkenningscategorieën te combineren, zou de lange lijst van verschillende erkenningscategorieën vervangen door een systeem van opdrachten en zou de budgetfinanciering uitwerken tot een daadwerkelijke enveloppe-financiering. Deze maatregelen brengen een verhoogde responsabilisering van de centra met zich mee, maar vooronderstellen meteen ook dat de overheid op eindproducten gaat subsidiëren.
Zowel voor als tijdens deze golven van organisatorische en reglementaire ontwikkelingen wordt het welzijnswerk geconfronteerd met de vraag hoe cliëntregistratie als informatie-instrument op te nemen. In de wetgevingen wordt het gebruik ervan opgelegd, maar in praktijk is het enthousiasme niet erg groot, noch vanuit het beleid, noch vanuit de hulpverlening. Toch blijft het thema bij elke nieuwe organisatorische en reglementaire ontwikkeling opnieuw verschijnen. Bij de laatste golf krijgt het zelfs in het kaderdecreet en de uitvoeringsbesluiten een erg precieze omschrijving mee.
Dit proefschrift bekijkt het wenselijk en feitelijk gebruik van cliëntregistratie in het Vlaams algemeen ambulant welzijnswerk en de belendende percelen van deze werksoorten. Daartoe worden in de twee volgende hoofdstukken enerzijds verschillende in binnen- en buitenland gebruikte informatiescenario's uit de sector Zorg & Welzijn beschreven en anderzijds de historiek, huidige situatie en verwachtingen ten aanzien van cliëntregistratie in de verschillende werksoorten. In latere hoofdstukken wordt dit materiaal dan analytisch uitgewerkt.
ALLEMEERSCH, R., Ambulante hulpverlening bij delinkwenten, Panopticon, 1980, pp. 463-469
BAERT, H., LAMMERTYN, F., VAN AUDENHOVE, C. en VANHEES, M., Wie krijgt? Beleidsrelevante determinanten van het hulpaanbod in het algemeen ambulant welzijnswerk, Leuven, Lucas, 1994, 284 Blz.
BAERT, H. & VAEL, L. (red.), De welzijnszorg in de Vlaamse Gemeenschap, toekomstoriëntaties, Kluwer, Deurne, 284 p.
BAEYENS, L., Maatschappelijk werkbegeleidingen bij strafinrichtingen en probatie, Panopticon, 1990, pp. 423-431
BASTIAENSEN, R. & VAN KERCKHOVEN, E., Hulp aan slachtoffers van misdrijven, Welzijnswerkkroniek, 1988, 114, p.2
BREDA, J., MAESSCHALCK, C. & PRIMS, E., Crisiszorg en bijzondere hulpverlening in de Vlaamse geestelijke gezondheidszorg, UFSIA, 1991, 509 Blz.
BREDA, J. & VAN REGENMORTEL, T., Het functioneren van de Vlaamse diensten voor geestelijke gezondheidszorg, UFSIA, 1988, 285 Blz.
BREDA, J., CRETS, S. & RAEMDONCK, I., Werken in de hulpverlening, Acco, Leuven, 1995, 158 p.
BROOS, P. & DEVEN, F., Eenheid in verscheidenheid? De harmonisering van de private ambulante welzijnsvoorzieningen, CBGS, 1990, 45 Blz. + bijlagen
BURGESS, E., What social case records should contain to be useful for sociological interpretation, Social Forces, 1928, 6/4, pp. 524-531
BURGESS, E., The growth of the city: an introduction to a research project, in: PARK, R., BURGESS, E. & McKENZIE, R., The City, University of Chicago, Chicago, 1974, pp. 47-62
BYRNE, T. & PADFIELD, C., Social Services, Londen, Heinemann, 1991, 496 Blz.
CHRISTIAENSEN, S. & MEYVIS, W., Slachtofferzorg: een politiezorg ?! verkenning en omschrijving van een politietaak, Panopticon, 1990, pp. 96-124
CICOUREL, A., The social organisation of juvenile justice, Wiley, New York, 1968
CICOUREL, A., Method and measurement in sociology, The Free Press, New York, 1969, 247 p.
DALE, A., ARBER, S & PROCTER, M., Doing secondary analysis, Unwin Hyman, London, 1988, 241 p.
DALE, A., Le rôle de l'analyse secondaire dans la recherche en sciences sociales, Sociétés Contemporaines, 1993, pp. 7-21
DECOCK, G., Hulpverlening aan justitiecliënteel, in MERTENS, J. (red.), Welzijnsgids, Kluwer, 1987
DEMEESTER, W., Beleidsbrief Algemeen Welzijnswerk, 1993, 23 p.
DE RIDDER, J., CUYPERS, H. & THIELENS, J., Het jongereninformatie- en -advieswerk, in: MERTENS, J. & HEYVAERT, P., Organisatie van de welzijnszorg in Vlaanderen, 1987, pp. 207-218
DE SMIT, N., Komt vroeghulp soms nog te vroeg ? veranderingen in de psychosociale dienstverlening van de Nederlandse reclassering, Panopticon, 1981, pp. 112-116
DE SWAAN, A., Zorg en de staat, Bert Bakker, Amsterdam, 1989, 340 Blz.
DEVEN, F. & VANDERSTAPPEN, D., De CMW's in Vlaanderen, een doorlichting van de registratiegegevens anno 1986, CBGS, 1987
DERKONINGEN, B., De centra voor maatschappelijk werk (CMW) in: MERTENS, J., Welzijnsgids, Kluwer, 1985, 17 Blz.
DOUGLAS, J., The social meanings of suicide, Princeton University Press, New Jersey, 1973, 398 p.
DUPONT, L., Welzijnswerk in de schaduw van het strafrecht, rede n.a.v. 60 jaar werk der wederaanpassing Antwerpen, Leuven, 1986, 24 Blz.
DURKHEIM, E., Le suicide, Quadrige/Puf, Paris, 1985, 463 p.
EDELAAR, J., Efficiënt de wereld van Dickens te lijf, de informatie- en adviesfunctie in Engeland drijft op professionele vrijwilliger, Tijdschrift voor de sociale sector, 1991, pp. 26-31
FACHE, W., Jeugdinformatie, Jeugd en samenleving, 1989, 2/3, pp. 152-159
GARFINKEL, H., Studies in ethnomethodology, Prentice-Hall, New Jersey, 1967, 288 p.
GHISE, B., Automatisering in het kleinschalig socio-cultureel werk, Licentiaatsverhandeling V.U.B., 1987, 113 Blz. + bijlagen
HAKIM, C., Secondary analysis in social research, George ALlen & Unwin, London, 1982, 202 p.
HAKIM, C., Research based on administrative records, Sociological review, 1983, 31, pp. 489-513
HAUTEKEUR, G., Het recht als hefboom in de hulpverlening, Sociaal, 1990, 4, pp. 13-15
HAUTEKEUR, G., Infolijn Jongerenrechten 11.44.77, Sociaal, 1991, 5, pp. 18-20
HEYVAERT, P., Centra voor levens- en gezinsproblemen, in: MERTENS, J., Welzijnsgids, Kluwer, 1987, 11 Blz.
H.I.S.S., Het beroepsprofiel van de maatschappelijk werker, een analyse van de tijdsbesteding, 1989, H.I.S.S., Geel, 24 p.
HYMAN, H., Secondary analysis of sample surveys, John Wiley, New York, 1972, 347 p.
JAC-ANTWERPEN, 5 jaar JAC-werk, hulpverlening: alternatief of naïef ?, Antwerpen, 1977, 125 Blz.
JACOB-COENEN, B., De sociale dienst van het bestuur strafinrichtingen en de strafbedeling, Panopticon, 1981, pp. 198-221
JACOB-COENEN, B., Justitieel sociaal werk: subsidiëring en beleid, Panopticon, 1987, pp. 185-189
JACOBS, T., Van gunst naar recht: fasen in de overgang van de middeleeuwse naar de hedendaagse welzijnszorg, in: MERTENS, J. & HEYVAERT, P. (Red.), Organisatie van de welzijnszorg in Vlaanderen, Van Loghum Slaterus, Antwerpen, 1984, pp. 3-17
KAGLE, J., The contemporary social work record, Social Work, 1983, pp. 149-153
KITSUSE, J. & CICOUREL, A., A note on the uses of official statistics, Social Problems, 11, 1963, pp. 131-139
KRISTEN, H., Wegwijzer in de hulpverlening, een oriëntatie in welzijnsland, VUGA, 1987, 322 Blz.
LAMMERTIJN, F., De welzijnszorg in de Vlaamse gemeenschap, voorzieningen en overheidsbeleid, Kluwer, 1990, 513 Blz.
LAMMERTIJN, F. & STEYAERT, S., Het ambulant welzijnswerk, deel 5: het forensisch welzijnswerk, Leuven, 1991, 33 Blz.
LUBOVE, R., The professional altruist, the emergence of social work as a career, 1880-1930, Harvard University Press, 1971
MARIEN, S., Marginalisering en welzijnszorg, de centra voor prematrimoniale,matrimoniale en gezinsconsultaties, Leuven, 1979, 234 Blz. + bijlagen
MARYNISSEN, R., POPPE, E., JACOBS, T. & VAN HOVE, E., Kansarmoede in de grootstad Antwerpen, een atlas en een gezamenlijke probleemaanpak, Koning Boudewijnstichting, Brussel, 1988, 153 p.
MAZELAND, M. & LAUWRIER, M., Het FIRA automatiseringsproject, in: DE GRAAF, H. & TOSSIJN, T., Congresbundel WELCOM 1, 1987, 84 Blz.
MAZELAND, M. & DE GRAAF, H., Publieksinformatiesystemen en het welzijnswerk, in DE GRAAF, H. & JANS, P., Zijn computers nog steeds WELCOM ?, 1988, pp. 33-36
MENS, R., De tele-onthaaldiensten, in: MERTENS, J., Welzijnsgids, Kluwer, 1987, 10 Blz.
MEYVIS, W., De identiteit van het forensisch welzijnswerk, Panopticon, 1988, p. 399-419
MEYVIS, W., Slachtoffers van misdrijven: noden, voorzieningen, beleid: een visie vanuit het forensisch welzijnswerk, Panopticon, 1989, p. 120-140
MEYVIS, W. & PETERS, T., Hulpverlening aan slachtoffers van misdrijven: een terreinverkenning, in MERTENS, J. (red.), Welzijnsgids, Kluwer, 1987
MICHIELSENS, L., Informatisering van de algemene preventietaken van de CBJ's, Antwerpen, 1989, 74 Blz. + bijlagen
NEELS, M., VERSCHEUREN, J. & DE KETELBUTTER, C., Tele-onthaal boekje open, Welzijnswerkkroniek-katern, 1987, 16 Blz.
NEIRINCKX, P., De problemen van de diensten voor sociale reïntegratie, een reactie op een editoriaal, Panopticon, 1981, pp. 375-376
NYS, H. & QUAETHOVEN, P., Zorgen voor welzijn, overheid en welzijnszorg in Vlaanderen, Acco, Leuven, 1984, 144 Blz.
PASTURE, P. & MAMPUYS, J., In de ban van het getal, ledenanalyse van het ACV 1900-1990, HIVA, Leuven, 1990, 279 p.
PEETERS, E., Het ontstaan van de probatie in België, een poging tot historische reconstructie, Panopticon, 1982, pp. 99-122
PEETERS, J., Hulpverlenen, rapporteren en samenwerken; bedenkingen bij de sociale enquete, Panopticon, 1980, pp. 309-316
PENEN, E., Registratie en evaluatie in centra voor ambulant welzijnswerk, projectvoorstel, 1992
RAES, V., Aanzet tot evaluatie van de werking van de centra voor prematrimoniale, matrimoniale en gezinsconsultaties, CBGS, 1981, 210 Blz.
REES, T. & OWENS, D., The computerisation of trade union membership records: a research note, Work, Employment & Society, 1993, 7, pp. 121-133
ROMBAUT, J., Het gebruik van een microcomputer in het maatschappelijk werk, Gent, 1985, 18 Blz.
ROMBAUT, J., Waarom automatiseren & procedure tot invoeren van automatisering in het justitieel maatschappelijk werk, Gent, 1990, 34 Blz.
SAMOY, E., Marginalisering en welzijnszorg: de jongeren informatie- en adviescentra, Leuven, 1978, 248 Blz.
- SCHREIBER, P., Statistical data in social work and social welfare, Encyclopedia of social work, NASW, New York, 1965, pp. 853-859
SERRIEN, L., Jongeren en ambulant welzijnswerk, Alert, 1990, 1, pp. 25-27
SERRIEN, L., Telegeleid hulp geven: de snelste weg naar mekaar ...., Alert, 1991, 12, pp. 5-8
SOCIAAL, Themanummer autonome centra voor maatschappelijk werk, 1987
STEELE, J., Information management in advice centres, PSI, Londen, 1991, 59 Blz.
STEYAERT, J., BENBENISHTY, R. & SILON, L., Towards developing comparative social welfare statistics, EuroSocial report, # 51, 1995, 54 p.
STEYAERT, S., De ambulante welzijnszorg, Leuven, 1990
TEN HAVE, P., Etnomethodologie, in: RADEMAKER, L. & H. BERGMAN (red.), Sociologische stromingen, Het Spectrum, 1977, pp. 145-168
VANBLAERE, S., Een doorlichting van de CMW's in Vlaanderen anno 1987-1988, Brussel, 1988
VAN DE BEEK, E., ENGBERSEN, G. & SCHUYT, C., De hulpverlening van Instituten Sociaal Raadslieden en Bureaus voor Rechtshulp in ontwikkeling, 1984, 349 Blz.
VAN DE BRINK & JÜNGEN, Thuisgeweld bij vrouwen, Tijdschrift voor criminologie, 1995
VAN DE VEN, F. & WINKEL, N., De advies- en informatiefunctie van het JAC, Jeugd en samenleving, 1989, 5, pp. 305-310
VAN GEEL, H., Probatie, hulpverlening of controle, in: LAMMERTIJN, F., Meer kansen voor kansarmen, Leuven, 1978
VAN KERCKVOORDE, J., Toenemend geweld in België, geteld of verondersteld? Panopticon, 1985, pp. 238-279
VAN KERCKVOORDE, J., Van kwelling tot telling, de ontwikkeling sinds 1900 van geregistreerd lichamelijk geweld, Panopticon, 1987, pp. 234-259
VERSTRAETE, P., Jongeren helpen jongeren (de drempel over), Alert, 1991, 9, pp. 23-24
VLEUGELS, W., Prioritaire aandachtspunten vanuit de autonome centra voor maatschappelijk werk n.a.v. het Vlaamse welzijnscongres, Welzijnswerkkroniek, 141, 1990, pp. 42-45
VLEUGELS, W., Slachtofferhulp in Vlaanderen: een stand van zaken, Welzijnswerkkroniek, 1989, 130, ..
VLEUGELS, W., Naar 10 erkende centra voor hulp aan slachtoffers tegen einde 1991, Welzijnswerkkroniek, 1991, pp. 2-6
VLEUGELS, W., Van polyvalent tot budgetsubsidiëring, een 'beknopt' overzicht van het uitvoeringsbesluit algemeen welzijnswerk, Tijdschrift voor welzijnswerk, december 1994, pp. 115-128
WILLEMSE, E., De werking der sociale wederaanpassing, 1925, Sint-Gillis, 44 Blz.
X., De probatie in problemen, Panopticon, 1982, pp. 58-64 the expertise centre in social informatics.